乡村秩序与县乡村体制——兼论农民的合作能力(4)
2014-12-05 01:38
导读：税费改革约束乡村组织的办法，是一种典型的因为乡村组织行政作为可能产生负面结果（乡村组织利用行政作为来谋取私利）而不允许乡村组织行政作为的
税费改革约束乡村组织的办法，是一种典型的因为乡村组织行政作为可能产生负面结果（乡村组织利用行政作为来谋取私利）而不允许乡村组织行政作为的办法。这是一种消极的办法。另外一种自上而下约束乡村村组织的办法是众多的一票否决制，即只要乡村组织在某一件事情上出现问题，就以行政处分予以严厉惩罚。如此一来，乡村尤其是乡镇一级成为众所周知的高风险地带，乡镇行政负责人整天担惊受怕，心惊胆颤，乡村组织强势行政可能动辄得咎。这种情况下，乡村组织为了规避风险，而选择行政不作为，选择得过且过，应付了事。乡村组织的行政能力大为降低。
可见，当前农村税费改革（以及一票否决制度）用以约束乡村组织的办法，不仅监督约束了乡村组织行政能力的方向，而且直接降低了乡村组织的行政能力，乡村组织什么也不能做，什么也做不成。这当然是成问题的，是不能长此以往的。
第二种约束乡村组织的办法是自下而上地监督乡村组织行政行为。从的实践及学术界的讨论来，有两种自下而上监督约束乡村组织的办法可供选择，一是当前正在实践的村民自治制度，一是有学者提议建立的农民协会。先讨论村民自治制度。
村民自治制度已经实践十余年了，从村民自治制度的设计来看，村民自治制度是功能向内的制度，即村民自治是村民用以自我管理、自我监督、自我的制度，根据制度设计，村委会与乡镇政府的关系是被指导与指导关系。从村民自治制度运作的实践来看，除少数例外，村民自治并不能真正解决村庄内部的事务，尤其不能通过民主的办法来解决村庄内部的事务（理由如前讨论“一事一议”一样），仅靠村民自治，不能提供村庄秩序尤其是村庄公共物品的有效供给，因为村民自治制度缺乏对那些搭便车者的约束能力。一个人搭上便车，便人人要搭便车，民主决策的事情就无法执行下去，村庄秩序就面临危险。正是因此，村级组织这个时候往往有求于乡镇，将本来是村庄内部的事务交由乡镇处理，乡镇凭借自己的行政强力介入到村民自治事务中来。典型是借乡镇行政强力来收取“三提”费用。
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必须依靠乡镇行政强力来解决村民自治所面对提供村庄秩序时能力不足困境的村级组织，不可能成为一个代表村民利益监督约束乡镇行政强力的组织。村级组织不仅不可能监督约束乡镇行政，而且很快就变成了乡镇行政的附庸。是的，村委会干部是由村民选举产生的，但这些被选举出来的村委会干部面对着高度组织起来掌握着优势乃至文化资源的乡镇和高度分散缺乏合作的村民时，除非这些被选举出来的村干部是人格非凡、能力出众、具有为民请命热情的特别人物，这些村干部都会倒向乡镇行政的怀抱。在农民高度分散的情况下，出现为民请命的非凡人物，只能是农村的异数而非常态，因此，村民自治并不能自下而上约束乡镇行政从而不能约束乡村组织。
再来讨论农民协会的可能性。农民协会与村民自治组织有相当的不同，即农民协会是一种政治性组织，是功能向外代表农民利益维护农民利益的组织，是与自上而下各级政府谈判并监督约束地方行政（主要指县乡行政，下同）的组织，从这个意义上看，农民协会有可能成为自下而上监督约束乡村组织的制度。
但是，正是因为农民协会功能向外，农民协会不应该也不可能同时成为一个经济的及社会性的组织，也就不能在建立村庄秩序方面提供有用的成果。换句话说，即使建立了农民协会，村庄秩序的保持和村庄公共物品的供给仍然要依赖于具有行政强力的乡村组织，这样一来，建立农民协会的结果是在当前乡村组织体系之外再建立起另一套组织体系。
如果另建一套组织体系就可以解决当前乡村行政强力借建立村庄秩序之机谋取私利的问题，则即使另建一套组织的成本是昂贵了些，也是值得的。问题是建立农民协会是否就可以解决对乡村组织及地方行政的监督约束问题。
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显然，农民协会也是由人组成的，甚至是由农民选举产生的，问题是这个由农民选举出来与地方行政谈判的组织会如何行动，它真的可以有效监督约束地方行政，而不谋取自己的私利吗？它为什么会不谋取自己的私利？我们来考察农民协会的行动逻辑。
