乡村秩序与县乡村体制——兼论农民的合作能力(5)
2014-12-05 01:38
导读：农民协会是由农民选举产生的，选举产生农民协会的目的是与地方行政谈判，及监督约束地方行政。农民协会是由农民选举产生的维护农民利益的组织，上
农民协会是由农民选举产生的，选举产生农民协会的目的是与地方行政谈判，及监督约束地方行政。农民协会是由农民选举产生的维护农民利益的组织，上应该站在农民一边为农民讲话，但农民协会与村委会一样，面对的是高度组织起来的地方行政和高度分散的农民个体，地方行政拥有政治经济社会乃至文化上的资源优势来收买农民协会为自己说话办事情，尤其是地方行政可能与农民协会达成向农民多收费（如果不是如农村税费改革一样明确规定乡村组织不能向农民收取任何费用的话），从而由地方行政来与农民协会分享。与村委会一样，面对高度组织起来的地方行政和高度分散的农民，除非农民协会领导人都是一些具有非凡品格的以为民请命为使命的特殊人物，这些农民协会的领导人不可能真正站在农民立场上为农民说话。正如前述，出现为民请命的非凡人物只是当前农村的非常态，以非常态来设计制度，这样的制度就靠不住。换句话说，只要地方行政具有强烈的通过介入村庄秩序来谋取私利的动机，由农民选举出来的农民协会并不能真正约束得住地方行政的强力行为。
之所以农民协会不能是经济社会组织，是因为如果农民协会承担了建立和维护村庄秩序，提供村庄公共物品的功能，农民协会立即就会陷入村级组织过去已经陷入的困境之中，最终，农民协会不过成为另一种类型的村级组织。
当村民自治及农民协会都不可能解决农村秩序内生获得的问题时，必须保持强势地方行政能力，并以此来维持处于转型期农村的秩序。地方行政尤其是乡村组织强势行政能力是建立和维持农村秩序的前提，削弱甚至取消地方行政（如乡镇行政）的政策或建议，是与当前中国农村的实际需要背道而驰的，因此是不能持续的。问题是我们必须想出监督约束地方行政尤其是乡村组织强势行政能力方向的办法。
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三、地方行政的监督
从建立和维持秩序的角度，地方行政必须同时解决两个方面的问题，或达到两个方面的要求，即一方面地方行政尤其是乡村组织的行政能力必须保持在强势状态，一方面乡村组织不能凭借行政能力的强势状态来谋取私利。什么办法可以同时解决以上两个方面的问题或满足以上两个方面的要求？
一般来讲，约束强势地方行政的办法有三种，一是自上而下的办法，二是自下而上的办法，三是县乡民主的办法。自上而下的办法可以分为两种，一是通过政策来予约束。二是加大行政监察力度。
如前已述，试图通过自上而下制定细致政策（正反两个方面）来约束地方行政尤其是乡村组织谋私行为的办法，是行不通的，自下而上建立农民协会的办法和村民自治制度，因为高度分散的农民缺乏与高度组织起来的地方行政的谈判能力，而不能约束地方行政的谋私可能性。从当前行政体制的实践来看，自上而下加大行政监察力度也很难解决地方行政谋私的问题，原因是当前中国行政层级众多，地方各级行政之间事实上存在利益共谋，行政监察困难重重。
以下我们重点从县乡民主的角度来讨论对地方行政的监督问题。
乡镇一级的民主主要有两种方式，一是由农民直接选举乡镇行政首长，二是由农民选举人大代表，由人大代表选举乡镇行政首长并监督乡镇行政首长。
就乡镇行政首长直选来说，当前国内已有数例试点，如四川步云1998年直选乡长，深圳大鹏1999年直选镇长，湖北杨集2002年“两推一选”镇长及镇党委书记的试点，都是直选或带有直选的色彩。但就步云、大鹏和杨集三个乡镇本身的情况来看，其人口数都比较少，在1万人左右，与全国乡镇人口一般在5万左右的规模小了数倍[8]。乡镇规模较大，选民相互之间不熟悉。不仅选民之间相互不熟悉，而且选民与乡镇长候选人之间也不熟悉。这种相互不熟悉的状况，就要求有组织性力量尤其是以选举为目的性组织介入进来，这在当前中国根本就没有可能性，因此，乡镇长直选就为黑金势力介入提供了可能。在缺乏有组织的竞争性力量的情况下，带有黑性质的力量是现成的组织起来的力量，这个带黑社会性质的力量只需要通过制造谣言抹黑他们所支持者的竞争对手，他们就可以稳操胜券[9]。乡镇长选举中，可以屡屡见到带黑社会性质的力量介入，谓之黑金政治，足以引起我们的警惕。
