乡村秩序与县乡村体制——兼论农民的合作能力(6)
2014-12-05 01:38
导读：让人大代表竞争性选出，并强化当前乡镇人大的职能，是乡镇民主的第二种办法。人大代表的竞争性选举可以与村委会选举结合起来，这样的选举因为在带
让人大代表竞争性选出，并强化当前乡镇人大的职能，是乡镇民主的第二种办法。人大代表的竞争性选举可以与村委会选举结合起来，这样的选举因为在带有半熟人社会性质的村庄一级进行，黑金势力难以介入，选举效果应不成问题。若由乡镇人大来选举乡镇行政首长，人大代表人数不多，乡镇行政首长候选人有充分的直接面对每个人大代表的机会，也就为乡镇人大比较有效地选举出乡镇行政首长提供了基础，也为乡镇人大比较有效地监督乡镇行政提供了基础。若赋予乡镇人大真正的财政预算权力和对乡镇重大事项的决策权，由农民通过竞争性办法选举出来，乡镇人大就有可能成为有效监督约束地方行政的力量，从而可能将地方行政强势与地方行政不谋私两者结合起来。
强化乡镇人大职能的办法也可能存有问题，择要有三，一是乡镇人大代表数量较少，一般40-50人，这就为乡镇行政首长候选人通过金钱和许诺收买人大代表提供了可能。在当前中国农村处于转型时期，农民内生合作能力严重不足的情况下，出现这种情况的可能性很大。二是人大职能的强化，必然强化乡镇一级的地方主义倾向，从而可能使自上而下行政体系的行政能力受到，一些重要的行政职能难以实现，如计划生育政策的执行。三是民主意味着讨价还价和协商妥协，强化乡镇人大职能，使乡镇人大内部，乡镇人大与乡镇行政之间讨价还价快速增多，这既有利于照顾平衡各方面利益，也可能延误行政决策和降低行政效率。
此外，强化乡镇人大职能，就意味着在所有乡镇权力结构中再做实乡镇人大一块，这一方面使乡镇一级权力结构大为复杂，乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加，一方面强化了乡镇一级在整个县乡村体系中的地位与作用，并使县乡村行政体系运作的不确定性因素大为增加。换句话说，强化乡镇人大职能的一个很可能的后果是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本，降低了行政体系的效率。这与当前全国绝大多数农业型农村地区乡镇一级职能正在简化的趋势相违。
（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网） 相对于乡镇行政首长直选来说，强化乡镇人大职能是较好的一个方案，但并不是唯一可供选择的方案，我们也认为不是最好的方案。
可供选择的另一个方案是农业型地区乡镇一级职能简化，机构简化，乡镇一级的主要职能就是保持较高效率地为农村提供必要的公共物品供给，从而为农民生产生活提供必须的秩序。具体来说，就是将农业型地区的乡镇改为县级行政的派出机构，由此一派出机构来负责建立和维持农村的秩序。
将乡镇政府改为县级行政的派出机构，这个派出机构可以称作乡公所（或者其他名字），乡镇一级既不需要设党委，也无需设政府和人大等各种班子，而可以由县级行政任命一个精简高效统一的乡公所班子，可以在乡镇一级设立党的总支，由总支书记兼任乡公所负责人，乡公所主要的职能是代表县级
行政管理本乡镇的各项行政事务，尤其是维护乡村秩序，由县级行政任免，对县级行政负责，这样就可以大大弱化乡镇一级的实体地位，减少当前中国过于复杂的行政（尤其是政府）层次，同时使乡镇一级内部的权力结构简单明确，行政效率大为提高，行政成本大为减少。
这样一个权力结构简单行政效率很高的县级行政派出机构是具有建立和维持乡村秩序所要求的强势行政的能力，问题是这个县级派出机构强势行政能力是否会利用介入乡村秩序的机会来谋取私利，或者说乡公所强势行政能力能否受到有效的监督约束。
既然乡公所是县级派出机构，监督约束乡公所的力量就只能来自于县级行政。乡公所代表县级行政的意志在乡镇行使权力，为县级行政在乡镇建立和维持农村秩序，提供农民生产生活所必需的公共物品供给。如果县级行政本身不受到监督约束，则乡公所很可能成为县级行政借以谋私的工具。如果可能有效监督约束县级行政，县级行政再有效监督约束乡公所，则可能在保持乡公所强势行政能力的同时防止乡公所利用强势行政能力谋取私利，从而可能仅仅通过乡公所这个较为廉价（结构简单功能明确，行政成本就较低）的机构来同时满足建立和维持乡村秩序所必需的前述两个基本条件。
