行政公产研究导关于(3)
2016-05-22 01:03
导读：（二）行政公产的法律特征 行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以实在现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制进学），也可以是私法的
（二）行政公产的法律特征 行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以实在现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制进学），也可以是私法的方式（如公民购票乘坐地铁）。行政公产就成为公法与私法的交合领域。行政公产所有权人（或治理权人）与公产使用权人之间形成何种法律关系，实端赖具体的、特别的法律规范。31行政公产的法律特征主要在于规整行政公产所具有的一些共通的特点，而有关行政公产内在的特质题目属于行政公产的特性。 总的说来，行政公产主要有以下法律特征： 1、行政公产须为行政主体所有或治理 行政公产必须是所有或治理的客体，即，行政公产或为所有权的客体，或为治理权的客体。第一，所有权的客体。行政公产可以作为行政主体所有权的客体与我们对行政主体的理解有关。原始的行政主体在我国有两种：国家和集体，这是我国的特点。例如宪法中规定的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国并非实行权力分立（包括三权分立、中心与地方分权）的制度。因而，行政主体的形式不会出现西方国家所谓的国家与地方自治团体。在我国，原始的行政主体还不包括行政机关及其法律法规授权组织。我国宪法第9条规定：“矿躲、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第12条进一步规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”这是我国行政公产制度的宪法依据。以往的行政主体理论不研究国家和集体这样的原始行政主体，而只是研究衍生的行政主体-行政机关和被法律法规授权组织。事实上，从所有权角度很难理解一个行政机关如何会有行政公产的所有权，但把这个行政主体视作国家时，这个题目便获得解决了。我国的很多单行法律都确定了国家的所有权。因此，从所有权意义上讲行政公产时，是从其根源意义上来讲这个题目的。32第二，治理权的客体。行政主体的治理权一般并不由原始的行政主体-国家或集体来行使，而是由国家通过宪法和组织法设立的行政组织或由法律法规授权的组织来行使。这种治理权可以是行政性的治理权。例如公路治理机关对公路的维护与治理；也可以是经营性的治理权，例如铁路部分通过收取运输用度营利等等。治理权的行使主体与行政公产的使用者形成的是一种治理关系。行政公产是治理权的客体这一熟悉是对传统行政法行政公产理论的突破。传统的行政公产理论一般从探讨行政公产的公所有权或私所有权的题目，大抵均是从所有权进手论证。只是后来的观点才逐步将所有权与治理权分开论证，以为行政主体在将物提供公用时，需要拥有对该物的支配权，即需要有权利根据，该权利依据并不一定是所有权。33理解这点时要留意，这里只是称行政主体有所有权或者治理权，是一种选择关系。即使行政主体没有所有权，有治理权即满足此条件，不论此时所有者为行政主体还是私法地位上的人（自然人和法人）。后者的公产形态称私有公产或他有公产。 2、行政公产须由行政主体提供公用 即行政公产必须由行政主体来提供公用，民法意义上的私人即使将其所有之物提供公用也不是公产。比如民办高校、私人创设的博物馆、私人诊所等，固然提供给公民使用，但它未经行政主体提供公用，并不受公共行政的支配，其仅仅是一种“事实上的公产”，而非“法律上的公产”。由于任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，行政主体的提供公用本身就是公产成立的一个条件，行政主体尚无提供公用的意思表示或私人提供公用，均不能满足公产成立的条件，即使私人拥有的“物”，也必须经行政主体核可由行政主体提供公用才是行政公产。 3、行政公产必须供公用的目的 这是行政公产的核心要素，也是具有最根本意义的。行政公产作为行政主体实现行政目标的重要的行政手段，只有其提供公用才能实现。当然，提供公用的目的可由两种途径达致。一种是以财产的物的形态本身直接供公用，另一种是以财产的价值（如货币）形态间接供公用。以物的形态本身供公用的称作直接使用的行政公产，例如桥梁、道路、博物馆、医院的医疗设施、学校的教育设施等。直接使用的行政公产一般包括两大部分：公共使用公产和公务使用公产，此外在特别情况下，公有公共设施也包含其中。以财产的价值形态供公用的称作间接使用的行政公产，又称财政公产。例如国库的财政资金、有价证券、国有企业资产、铁路企业邮政企业的收进、以及国有的森林、矿躲、水源等等均属之。总而言之，无论此种公产是直接或间接地提供公用，都必须符合行政主体所要达到的行政目标。当然，这种“公用”可以是供公众使用，也可以是供行政主体自身使用。由于现代行政职能的复杂性，很难将此两种使用方式截然分开，即使是行政使用公产，也由于其终极目的也是提供行政服务而使两者的区别变得模糊起来。 4、行政公产须是独立的财产形态 行政公产理论上的财产形态包括价值形态的财政公产和实物形态的其他行政公产。财政公产为国家所有，故财产独立为题中之义。对于以物的形态存在的行政公产的独立却有其特殊意义。夸大其独立性，主要是在概念上与公营造物相区别。公营造物是人与物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要素。例如公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需有学校治理部分、教师、学生等人的因素。所以公营造物并不是一种独立的物，而是人与物的结合。而行政公产则是往除了人的因素的独立的物的因素。 只有具备了上述法律特征的物，才是行政公产。 （三） 行政公产的特性 行政公产的特性题目是有关行政公产的内在特质题目，这种特性首先是基于对行政公产法律特征的分析。所以，这里的特性是属于对行政公产特征的内在的进一步分析。一般而言，行政公产的特性涉及到不融通性、民事上之强制的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系、行政公产设置治理的瑕疵损害赔偿的特殊性、公产的治理和使用关系等方面的讨论。下文仅就不融通性、民事强制执行标的的限制、不得限制物权、取得时效的限制、公用征收、相邻关系等六个方面进行阐述。
