行政公产研究导关于(5)
2016-05-22 01:03
导读：4、公用征收的限制 公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法，它是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式
4、公用征收的限制 公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法，它是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的行政行为。公用征收制度的设立在于达到强迫私人转让不动产所有权以达到公用目的。公用征收实际是建设公产的一种手段，尤其是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。由于公产的设立与公用征收的目的均为公用，由此引发的题目便是公产能否适用公用征收制度。有些情况下，已现存的公产的目的与将实行公用征收的目的相悖。例如将某段公路“征用”以便修筑铁路通过。这时，实际上涉及的是公产设定用途的改变题目，而非真正的公用征收题目。也就是说，公用征收显示的是一定程度的外部性行为，用途改变则是内部性的行为，两者并不相同。所以，一般而言，公产不适用征收只对私人所有的不动产进行，行政主体所有的不动产，应区别公产物体和私产物体，行政主体的公产不能作为公用征收对象，私产的地位和私人所有的财产一样。我国有关公用征收的法律制度尚不健全，对于公产是否适用征收制度亦几乎无法可据。现有法律中也有一些零星的规定，似乎也来排除对公产进行征收的可能性。40原则上，公产由于其所担负的公用使命，所以不适用公用征收制度。 5、相邻关系的限制 自罗马法以来，民法为调节相邻土地间的利用，设有相邻关系制度。 我国《民法通则》也规定了这一制度。 公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系的内容主要由公产和私人不动产相互负担的义务组成。包括两个方面：（一）私人不动产为公产负担的义务包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。民法上的相邻关系并非完全适用民法之规定，而是必须在不妨碍公产的公共使用使命时才可适用。当然，行政主体可以采用比较灵活的方式，比如民事合同、行政合同等形式规定为公产利益而由私人不动产所有者所负担的义务。当然，公产相邻关系适用民法只是极少部分。尽大多数公产相邻关系适用民法只是极少部分。尽大多数公产相邻关系主要是行政法规定的行政役权（administrative servitutes）。行政役权是指由法律所规定的，为了公产利益而对毗连的不动产规定的特别义务，对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为的，也可以是不作为的。例如，我国《电力法》第52条和第53条的规定41、《公路法》第47条第1款等。42（二）公产为私人邻地不动产所负担的义务主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的某些义务，于私人称为道路便利权。所以行政主体承担的这种义务范围极窄，仅限于公共道路公产、海洋公产等。道路便利权的内容主要是：1.必要通行权。公共道路沿途的不动产使用者、所有者可以不需凭证进进公共道路。2.采光权。公共道路沿途不动产所有者或使用者，可向道路方向安置窗户以获取日光照耀。3、排水权。包括相邻自然排水关系与相邻人工排水关系。从行政法理上讲，行政机关的行政行为侵害私人性路便利权时，受害人可向法院起诉。而当公共道路的公共使命结束之后，道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民以为废除决定违法时，可依法向法院起诉，如受有特别损害，可以请求行政主体赔偿。 上述五项内容即是行政公产的主要特性。可以看出，行政公产的特性并非一成不变的研究内容，而是随着实践不断深进的。当然，它也有一些原则性的熟悉，这是我们熟悉的基点。 四、 行政公产的表现形式 行政公产的表现形式是指行政公产通过哪些具体的形式来实现公用目的。行政公产的概念有广义、狭义和最狭义三种。广义的行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外行政公产和预定公产等，狭义的行政公产包括公共公产、公务公产，特许使用公产、公有公共设施公产，最狭义的行政公产则只包括公共公产一种。本文采用广义的理解，以下分述之。 （一）财政公产 财政公产又称收进财产，是指行政主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产。财政公产无论表现形式是原物还是代价，或者间接以财产的收益或孳息，凡是以供财政之用均属之。例如，国库现金及有价证券（货币、股票、债券）、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余，电信、邮政运输收进、特种基金等。这种公产并非直接提供公用，而是以其交易价值或收益力来间接提供公用。对于财政公产，学界一般以为以财产所有权而言，与私人为各私产所有权主体无益，故应适用私法的规定43.德国学者称财政公产（Finanzverm？gen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）为行政主体所有的可作为政费财源的金钱、物资及其他设备。与我国大类。法国学者则一般将财政财产作为行政主体的私产研究，这与其行政主体的概念正相关。法国学术界一般以为，行政主体中不属于公产部分的财产都是私产。一般包括：1、行政主体不供公众和公务使用而作为财政收进目的使用的有体财产；2、在例外情况下，某些供公众直接使命的财产，例如乡间小道，以及没有经过人为加工供公众散步休息的场所；3、国有电力公司，煤气公司等公务法人用于工商公务活动的财产；4、除上述有体财产外，还包括一些无体财产。主要有行政主体参加合营企业的股份，行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等。44我国台湾地区学者则依据其国有财产法第4条的规定，国有财产可以分为公用财产和非公用财产。公用财产中包括公务用财产、公共用财产、事业用财产。而非公用财产相当于财政公产的概念，此外还有事业用财产中国营企业的股份亦属之。45可见财政公产的概念内涵受制于各个国家和地区不同的社会制度。我国的财政公产制目前不健全，只有一些零散的规定。46 （二）公共公产 公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产。这种公产无须特别的许可。公共公产是行政法学将个别公产制度凝炼为一般公产原理的重要途径。我国关于公共公产的制度是比较多的，但是从行政法理念上往观察，详述的却极为鲜见。这主要是由于我国行政法学发展的后进状态所决定的，对于公民的服务远未引起留意。47公共公产所涉及的范围很广。例如，公路、广场、海滩、水道等，分别依其性质而供公众交通或游泳之用。公共公产一般须在使用内容上有明确的规定，假如公众遵守，则该道路为公共公产的一般使用，并不需特别之许可。反之，需有特别的许可才可使用。48当然，公共公产的范围除了其本身之外，还包括其附属物。法律对于这些附属物体均适用公共公产本身的规定。例如，日本道路法、河川法上就有关于公共公产附属物的规定。我国个别法律有类似的规定，49随着现代行政法治的发展，有些原本不是公共公产的公产进进了公共公产领域，便如行政主体保管的公文书，一方面是行政公务使用公产，但在信息公然制度下，从所有人都可以利用的意义上，和公共图书馆的图书一样，亦可称为公共公产。50当然，各国对公共公产的理解是不同的，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产（或称共用公产），是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产（公用公产）相区别。51而且，和公产接触的物体亦被视为公产。52德国行政法学上与我国公共公产对应的概念是公共使用公物（？ffentlicheSachen im Gemeingebrauch），亦称公共用物，指直接供一般公众依规定使用无须特别许可的公物。53日本行政法学上与公共公产对应的概念是公共用物，指提供于公众之用的物。54我国台湾地区学者的观点与日本学者大体类似。55我国关于公共公产的内容一般重于公共公产所有者（或治理者）的治理支配权，殊少规定公产使用者的权利，因此这类法律还不是公产法的完善形态。只有对公共公产的使用法律关系、救济权利等进行完备的规定时，我们才能说公共公产的利用“有法可依”了。公共公产的使用是给付行政的重要表现，也是本书研究行政公产的主要内容之一。
