浅谈宅基地使用权

内容提要

宅基地使用权制度是我国特有的用益物权制度，宅基地使用权的流转是其核心。目前，我国限制宅基地使用权的自由流转，使宅基地及其房屋私下交易的隐形市场日益繁荣，纠纷逐年上升。本文从宅基地使用权制度的历史演变入手，对宅基地使用权流转的现实存在问题进行分析，从而论证宅基地使用权自由流转的可行性，同时总结司法实践中有关宅基地及其房屋纠纷的裁判标准，并结合我国国情，进而对宅基地使用权流转制度的立法提出建议。

关键词：用益物权；宅基地使用权；流转

引言

宅基地使用权制度是我国特有的用益物权制度，它以分配的方式为农民提供宅基地，形成了农民无偿使用集体所有的土地建造自有房屋的土地法律政策。农村宅基地为我国九亿农民提供了安居建房之地，其重要性不言而喻。当前，国有土地使用权得到极大的开发，农村土地承包经营权也得到法律的进一步确认，而宅基地使用制度几经变革，其流转却仍受到极大的限制。在市场化、城镇化的冲击下，宅基地使用权制度已产生了理论与实践的脱节，有关宅基地使用权的立法严重匮乏，学术上也对其性质、存在价值、发展方向争论不一。且近年，随着土地的升值，各类农村宅基地及房屋纠纷日益增多，相关法资源的稀缺亦成为审理此类案件的一大障碍。因而，完善宅基地使用权制度的立法，允许宅基地使用权的自由流转势在必行。本文从宅基地使用权制度的变革入手，立足于我国的具体国情，找出目前我国宅基地使用权流转制度的不足，并在此基础上提出制度完善的具体构想。

第一章宅基地使用权制度的历史与现状

我国的宅基地使用权问题，不仅关系到9亿多农民的切身利益，而且关系到国家的建设发展和社会的长治久安。正视当前宅基地使用权制度存在的问题，积极探索宅基地使用权流转的方式，完善相关的法律制度，对于保护农民利益，促进农村经济发展，确保农村社会稳定具有重要意义。

第一节宅基地使用权制度的历史

宅基地使用权制度是我国特有的一种用益物权制度。建国以来，我国农村土地制度经历了农民私人所有制和农村集体经济组织集体所有制两个阶段，农村的宅基地也经历了从农民私人所有到集体所有的历史性变化。

一、宅基地所有权阶段

建国前，我国处于半封建半殖民地社会，土地所有制的主体是封建地主。建国后，我国进行农村土地改革，废除封建土地制度，没收大地主的地产分给无地的农民，实行耕者有其田。1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》第一条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制；没收地主的土地及其在农村多余的房屋，分配给农民或收归国有；人民政府向农民颁发土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。”1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”可见，在这个阶段，我国农村土地实行的是农民私人所有，即实行宅基地所有权制度。农民拥有3自己的宅基地及房屋的所有权，既可以在自己的宅基地上建筑房屋，也可以将房屋和宅基地一起买卖和出租，对宅基地享有的是完整的所有权。

二、宅基地使用权制度的形成

土地改革基本完成后，农民土地私有的弊端逐步暴露。为此，20世纪50年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的农地制度改革。这次改革的基本精神是对农业生产资料私有制进行社会主义改造，把农民个体所有制改造为社会主义集体所有制。1962年9月27日的中共中央第八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》），首次以文件的形式规定了农村宅基地归农村集体所有：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”

1963年3月20日中共中央下达的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》对农村宅基地作了更为详细的规定：“（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不得出租和买卖。但归各用户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖和租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新主，但宅基地的所有权仍归生产队所有；(三)社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地。必须占用耕地时，应根据‘六十条’的规定，报县人民委员会批准……”这一补充规定进一步明确了农民对宅基地只有使用权，没有所有权。

至此，农村宅基地使用权制度的基本框架已经形成，农村宅基地所有权归集体，农民对宅基地有长期使用的权利；农村宅基地不准出租、买卖和随意占用。

三、宅基地使用权制度的发展

80年代开始，随着改革开发的深入，我国农民兴起建房热，但各地对宅基地的使用缺乏统一有效的管理，侵占耕地的现象日益严重，国家为加强对土地的管理，先后出台了一系列法规政策，对宅基地使用权制度作了进一步规定和调整。

1982年，《宪法》从根本上明确了宅基地的所有权：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。”1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对宅基地所有权的主体、宅基地使用权的申请取得主体等都作了明确的规定。如规定宅基地的申请主体主要是农村居民，另外还有需要使用集体所有土地建住宅的城镇非农业户口居民。1991年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）又补充规定了回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部以及回家乡安居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，亦可申请宅基地。而1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》以及几个省、市、自治区的实施办法则对申请取得宅基地规定了一些限制条件：如出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地等。

在宅基地的流转方面，1982年的《村镇建房用地管理条例》第一次以行政法规的形式规定农村村民要取得宅基地使用权的，需要经过政府审批。同时《村镇建房用地管理条例》还规定：“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1984年最高人民法院通过的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中规定人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租、转让和买卖的原则。1995年9月的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》中规定集体土地使用权可抵押的只有两种，即“乡（镇）村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权抵押的”和“依法以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权。”1995年《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第三十七条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。1998年的《土地管理法》中只有关于农村村民住宅用地问题的规定而无关于城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅的规定，这表明自此之后城镇非农业户口居民不得使用集体所有的土地建住宅。1999年5月6日国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》亦强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”以上规定通过禁止城镇居民购买宅基地，将宅基地使用权的主体限制为农村村民，也同时限制了宅基地使用权的流转。2004年修订的《土地管理法》第六十三条更明确规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，从更宏观的角度限制了宅基地使用权的流转。

以上法律及规范性文件构建了我国农村宅基地取得、归属及流转的基本规则，确立了我国农村宅基地房产权结构：房屋所有权+宅基地使用权，农民对宅基地享有使用权，对宅基地上自建房屋享有所有权。