积极运用财政政策加强供给管理(3)
2017-08-24 06:26
导读：三、积极推进国有经济战略性重组从庞大的国有资本存量入手调整经济结构 面对国有经济效益连年下滑，亏损面不断扩大以及国有企业战线过长、布局太
三、积极推进国有经济战略性重组从庞大的国有资本存量入手调整经济结构 面对国有经济效益连年下滑，亏损面不断扩大以及国有企业战线过长、布局太散、重复建设多等难题，财政政策作为政府宏观调控体系中的主要手段之一，须与货币政策、产业政策、区域发展政策等协调配合，积极推动国有经济战略性重组，继而实现整个国有经济的战略性重组，从整体上搞活、搞好国有企业并积极推动我国多种经济成分的各种企业在市场竞争中实现产品更新换代和产业升级。财政政策支持资产重组是财政短期与中长期政策的基本结合点，因为在中国这样一个发展中大国，财政政策不仅有调节短期供求平衡的职责，更有促进中长期经济增长、资产质量改善和社会全面进步的职责。从当前资产重组反映出的一些问题来看，财税政策亟需作出积极反应，促进国有经济战略性重组。 （一）建立国有资产管理新体制，强化财政的国有资产管理职能，建立健全国有资产经营预算。 首先，在国有资产的具体表现形态上，要树立有形资产、货币、证券和商誉等无形资产是国有资产不同表现形式的观念。在传统计划经济体制下，政府通过财政拨款进行固定资产投资，人们便而然地认同了货币转化为有形资产这一国有资产转化方式。近来随着国有企业股份制改革的深入，人们又开始熟悉了有形资产转化为证券这一国有资产运营的新方式。而国有企业的出卖、破产，则是将有形资产形态的国有资产转化为货币形态。随着实践的不断丰富和发展，有形资产、无形资产、货币、证券之间的互换或者有形资产（或证券）的市场置换都会成为国有资产的运营方式。国有资产正是需要通过这种互换或置换形式，保持国有资产在总量上的保值和增值，同时在结构上不断优化，充分发挥国有经济对整个国民经济的调节作用。 其次在国有资产管理方面，总体上应将国有资产划分为自然资源型资产、公益型资产以及经营型资产三类，实行分类管理。概括而言，对自然资源型资产和公益型资产的管理，由产权管理机构向有关行政主管单位授权管理；而对于经营型资产，则需采取产权管理部门向中间层次的投资公司或控股公司委托经营的方式。这些投资公司或控股公司，对上接受产权管理部门委托的资产经营权，同时承担交纳相应的产权收入的责任。对下通过国有资产不同表现形态（有形资产、货币、证券等）之间的互换或置换，实施国有资本运营战略，保持国有资本保值增值。这些投资公司、控股公司等中间机构应按照企业化原则运营，脱离行政隶属关系的单线而相互竞争，即投资公司或控股公司的设置不按行政区划而按经济区域或企业群体多头分布，防止形成垄断局面，以强有力的法制规范公司层次上的公平竞争。在这一体系的形成过程中，与财政的分税制等其他改革措施配合，企业原来的行政隶属关系将被淡化，直至形成企业无行政级别，无特定“婆婆”，不分大小一律公平竞争的新局面。毫无疑问，这同时也会为企业间的兼并重组创造一个良好的外部环境。 再次，建立和完善国有资产经营预算，从价值形态上全面客观地反映国家以所有者身份取得的各项收入和用于国有资产再投资的各项支出，对整个国有资产经营的收入和支出实行科学化、规范化、法治化的管理。 （二）改进和完善税收制度，消除税制中阻碍国有经济战略性重组的因素。 1994年税制改革成效很大，为市场经济的发展创造了良好的税收环境，推动了经济结构的调整。但是，目前从国有经济战略性重组角度加以考察，现行税制仍有许多不完善之处，如：企业所得税依然按行政隶属关系划分收入，使政府对不同类型和行政归属的企业，支持、重视程度不同，并且极不利于不同层级、不同地区、不同所有制的企业跨地区、跨隶属关系、跨预算级次进行联合、兼并、合并、股份制改造，影响了企业组织结构的调整和经济结构的优化。又如，目前尚未设置社会保障税，我国社会保障制度在向“一体化”社会统筹和个人帐户相结合方向的转轨过程中很多问题难以解决，直接制约着国有经济的存量重组。 在市场经济下，税收制度作为国家宏观调控的一种主要手段，应通过制定合理的税收负担来尽可能把它对市场机制的扭曲减少到最低限度，实现“公平税负，鼓励竞争”，同时贯彻政府合理的“区别对待”的政策调节意图。今后在国有经济战略性重组中，税收制度要有利于体现上述特点，努力减少行业主管或地方政府与企业间依托于行政隶属关系的经济利益联系，以此淡化政府的行政干预，同时通过适当的税收调控促进兼并方与被兼并方之间的资产重组，并健全社会保障这种“安全网”与“减震器”。 1.要改变企业所得税按照行政隶属关系划分的办法。 从现实制约条件出发合理划分中央与地方的所得税管理权限，可考虑将企业所得税作为中央和地方的共享税种，采取按率计征的办法，由中央统一征收，然后按规定的比例分成给地方。这样既有利于中央所属企业与地方企业的平等竞争，断绝企业与各级政府的行政隶属“脐带”关系，有利于企业组织结构的调整和优化，又有利于调动中央、地方政府双方的积极性。总体上扩大了的共享税收，可待今后条件成熟时使之逐步分解、溶合于国税和地税之中。 2.开征社会保障税，促进跨地区、跨行业、跨所有制的企业人员流动和资产重组。 就我国国情而言，社会保障体系宜由国家统筹、企业、个人自筹三方面共同承担。而开征社会保障税，逐步由国家统筹形成基本社会保障的支柱和对全社会的覆盖面，是国际上大多数国家的共同选择。目前国际上已建立社会保障制度的140多个国家中，就有80 多个国家开征社会保障税。按照建立社会主义市场经济体制的要求，选择征收社会保障税的筹资模式是克服现行统筹办法各种弊端的必然选择，意义十分重大：（1）开征社会保障税可以通过立法形式增强征收刚性， 有利于建立规范化的征缴、管理、使用三者相互监督，各司其职的保障体制，打破条块分割“五龙治水”的格局，提高社会保障资金的社会效益和经济效益。（2）有利于扩大资金覆盖面，便于资金在全国范围内的统一调度。（3）有利于公平负担。现在社会保障统筹由于管理分散， 筹资比例相关甚大，有的省高达39％，有的省只有15％，相差20多个百分点。由于筹资比例不一致，带来的负担不均衡，不利于企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动。（4）由国家财政以税的形式征集社会保障资金， 便于建立规范化的预算管理，形成财政责权利相统一的机制。即：当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付，在出现结余时，通过购买国债，确保资金有保值增值，避免投资风险，同时也有利于增强国家的宏观调控能力。（5）税收部门统一征收还有利于节约征收成本。 3.适时开征资本利得税，促进和规范国有战略性重组。 在我国现行税收体系中，没有设置调节资本利得的专门税种。而随着国有资产“三改”（改革、改组、改制）的深入进行，资产的转让、出售、租赁等活动必将日益增多，这就要求对资本利得进行规范的税收调节，这既是政府管理、引导和调控资产流动、资本转移行为的客观需要，也是规范企业竞争行为和竞争秩序的一个重要方面。从总体来看，资本利得税的设计，一应着眼于市场经济的良性和资本市场的规范成长，二应促进平等纳税环境的形成，即给予不同资本的持有者以大体平等的竞争机会。 （三）适时合理实施“企业—银行—财政债务转换”，降低国有企业的资产负债率及银行的不良债权，从而减少产业兼并重组中来自企业负担方面的阻力。 针对国有企业资产负债率较高的现状，可如何适时、合理地采取“企业——银行——财政债务转换”的思路加以解决。具体设想是：可以将一部分还贷无望、破产兼并亦不可行的国有企业（部分大型军工企业是个明显的极端性例子）欠国家商业银行贷款的一部分（甚至全部）转化为商业银行所持有的10—20年期长期国债。“转换”的前提工作，一是要进行严格的选择和甄别，凡是有其他途径解决债务危机的企业（包括可清盘的企业），都予以排除；二是统筹协调，设计安排好“转换”的总规模与实施步骤。“债务转换”能否取得成功的关键，是要结合多方面的体制变革、机制转换、结构调整以及有关政策的密切协同配合，使这次“债务大赦”真正成为国有企业大锅饭“最后的晚餐”。 将国有企业的债务负担转换为国有商业银行持有的长期国债，一方面是在解除这些国有企业债务负担的同时，启动他们按照企业制度的要求实行机制转换和资产重组；从另一角度看，商业银行大大增加了国债持有量，既提高了资产质量，也为中央银行大规模地开展公开市场操作奠定了基础，有利于健全财政货币两大政策的协调配合体系。 从财政角度考察，乍一看似乎大大增加了负担，实则不然。根据粗线条测算，假定国有企业有商业银行不良贷款的总规模为6000亿元，在经过“选择与甄别”之后可实行“贷款转国债”办法的占其中1／3，则“转换”增加的国债规模为2000亿元，与1998年底已有国债余额加总，则我国国债总余额约为1998年GDP的15 ％左右（这在国际比较中，仍是很低的数据）。由于这些债务均发生在以前年度，“贷款转为国债”仅仅是个帐务处理，故不直接当年的预算安排和债务依存度。对于以后财政年度的影响，只要采取适当的，影响并不大。可以作如下匡算：假设这2000亿元国债在10年后一次还本付息，按单利5 ％，则总计需3000亿元。若以1998年为起点，今后10年间GDP 年均增长10％，财政收入届时占当年GDP比重为15％，则2008 年国家财政收入总盘子约为32000亿元，3000亿元的还本付息额相当于年度财政收入的9.4％，这可视为财政可承受的还本付息压力的最上限；若再把这一笔还本付息均匀处理在其后5年的区间， 考虑到其间财政收入规模还要增长，则只相当于财政年收入的2％以下。若均匀处理在其后10年的区间， 则肯定不到财政年收入的1％。因此，只要把这笔国债平均期限设计为 15年左右，还本付息压力方面便不会成为大的。（注：参见贾康、王晓光、马晓玲：《国有企业战略性改组中的债务重组问题》，载《管理世界》1998年第4期。）
