积极运用财政政策加强供给管理(5)
2017-08-24 06:26
导读：五、积极运用财政贴息杠杆加强供给管理和结构调整 在运用财政政策实施中长期经济发展所要求的供给管理时，亟需以积极开拓的精神探索和解决好调节
五、积极运用财政贴息杠杆加强供给管理和结构调整 在运用财政政策实施中长期经济发展所要求的供给管理时，亟需以积极开拓的精神探索和解决好调节方式转换问题。某些调整结构的传统方式在新时期的功效已显著减退，但这并不意味着财政政策将日趋无所作为。我们可以并应当适应市场经济中政府“间接调控为主”的客观要求，发展新的调节方式与手段。这里以贴息方式为例作重点讨论。 （一）走依靠增加财政基本建设直接投资的老路，既不现实，也难有效。 对基建项目直接投资，过去曾是财政支持国家重点建设、优化经济结构和对社会投资实施调控的主要手段。但在经过近20年改革开放、投资体系发生重大变化后的今天，财政用于基建项目的支出已降至每年五六百亿元的水平，占全部支出的比重很低，占全社会固定资产投资的比重则更加微小。如果以增加财政对基建项目投资支出的方式作为优化结构的主要手段，从今后看既不现实，也难有效。 目前国家财力严重不足。1997年，国家财政预算支出中用于基本建设的到位资金仅为591.6亿元，占财政总支出9197.1亿元的6％。1998年财政扩大举债规模增加基础设施投资是特定年份的短期调节措施，无法年年采用。在中央财政债务依存度已极高的情况下，余地已很有限。面对中长期优化结构方面大规模的投资资金需要，财政若想通过增加直接投资来满足，显然捉襟见肘，力不从心。 （二）应积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，拉动社会投资加快结构调整。 从以上的中可以看出，财政通过增加预算支出中基建项目的直接投资规模，已难以有效服务于宏观调控和结构优化目标。因此，应当转变思路，更新方式。我们认为，当前切实有效的措施之一是积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与协调引导，充分发挥经济杠杆作用来影响其他投资主体的行为，以期达到“四两拨千斤”的引致投资效果。 财政贴息，即财政只代为支付部分（特殊情况下也可是全部）贷款利息，而由项目本身负责本金和其余利息的偿还。我们不妨举一个例子：如果机构年贷款利率水平为10％，某一建设项目需要资金100 亿元，却只能承担5％的年利率， 虽然此项目为总体结构的优化和为长远发展形成后劲所需，但按照市场机制运作的原理，它无法从商业性贷款渠道得到所需资金。这时，若由财政承担另外5％的年利息， 对于贷款方来说，便可以得到10％的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅有效地支持了该项目的建设，而且用5 ％的贴息资金引导了相当于100％的社会资金的使用方向，杠杆效应高达20倍。 在同一例子中，即使财政作全额贴息，也是以10亿元预算内资金拉动引致了100 亿元的社会资金流入重点建设项目。这样事半功倍的措施，财政何乐而不为呢？据报道，浙江省近年运用贴息方式的实践中，6 亿元财政贴息资金引致了约200亿元的社会资金投入，其杠杆效应在30倍以上。 假设将1997年国家财政在基本建设方面的到位资金590 余亿元全部以贴息方式投出，按20倍的乘数作用，可以引导近12000 亿的社会资金投向，即使打一个对折，也达6000亿元，效果将何等显著！（注：参见贾康、王桂娟：《积极发挥财政作用，扩大内需促进经济增长》，载《经济纵横》1998年第8期。） 从性质上说，财政贴息属于财政信用范畴，贴息资金来自预算内资金。它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策，是政策性融资的有效工具，其合理使用可以动员社会资金，引导社会资金流向，从而影响社会总投资的规模、结构和效益。目前，我国每年用于财政贴息的资金规模很小，财政贴息方式尚未充分发挥作用，应当予以加强，使之成为中长期加强供给管理的有效工具。 （三）财政贴息方式运用中应注意的几个问题。 1.加强选项、可行性论证和科学决策，坚持政策性与效益性的统一。 一定时期内可用于政策性投融资的资金是有限的，财政贴息也不可能适用于社会投资的所有项目。因此，切不可因贪大求功的心理而盲目乱上项目，造成宝贵资金的浪费损失。 在项目选择和评审上，应坚持集体审议、专家咨询论证，实行科学决策的原则，切实作好可行性分析，避免“长官拍脑袋”的决策方式，保证项目的政策性，并力求实现社会效益与经济效益的最大化，使“好钢”真正“用在刀刃上”。财政贴息项目是以保本为前提的，那些根本无还贷能力的项目建设，仍要由财政直接拨款投资。 财政贴息率的确定较为复杂，必须把严谨的态度和科学的方法相结合。目前，可考虑将贴息率分为若干档次，按项目盈利能力和回收期限的不同加以区别对待。 此外，应加强对项目贷后的管理，确保本息回收和资产保全，完善日常监督，使贴息目的真正实现。 2.加强审计力度，严格抑制寻租现象。 整个经济之内存在政策金融与商业金融“双轨运行”的情况下，贴息支持下的政策性融资具有诱人的优惠条件，执行机构的工作人员手中把握着相当的权力。如何抑制寻租现象的产生、防止“权钱交易”，确保政策资金的合理使用呢？有效的手段之一是建立严密的内外部监督机制，形成强有力的审计和责任制等约束手段。具体讲，可以考虑建立多重审计体系：一是内部审计，形成一套规范化、科学化的指标考核体系，对资金使用和贴息率作出明确严格的规定，构建项目审批、登记备案、事中事后核算监督的全方位监控机制；二是外部审计，包括财政监督机构对贴息业务机构的审计和审计部门对财政的审计，条件成熟时，可委托社会中介机构参与监督审查。与此配套，应有对于违规、寻租行为严厉的惩戒制度和各个工作环节上严格的责任制。只有真正落实层层审计、严格监控和责任制，才能确保贴息活动的制度化、规范化，把寻租现象抑制在最小限度。 3.加强与有关部门的协调。 （1）与发展计划委员会的关系。 财政贴息所拉动的资金应纳入全社会资金流向流量中统筹考虑，其投向应体现国家宏观政策目标，对其规模也应审时度势、瞻前顾后、适度把握。因此财政部门的贴息运作应与国家发展计划委员会保持密切沟通与协作。在制定规划、选择工程项目和设计具体执行方案等方面尽可能达到完善、合理。 （2）与中央银行的关系。 中央银行肩负着控制货币供应总量、稳定币值的重任。央行对利率和货币供应量的调控影响着财政贴息率和财政贴息杠杆作用的大小，而贴息拉动的政策融资与商业融资又形成社会融资的合力。因此，我们不能不认真考虑二者间的相互作用影响。目前商业银行在贷款项目上十分谨慎，这一方面与经济景气状况有关，另一方面是银行加强资产负债管理的正常结果，体现着银行企业化改革的深化。通过财政贴息方式向基础设施提供融资可以与银行深化改革并行不悖，商业融资机构可以从自身利益出发，跟随政府的投资导向和经济手段，向基础设施项目进行配套投资。财政与中央银行要通过彼此的密切配合，共同构建好财政政策性融资对社会资金的引导机制。 （3）与已组建的政策性银行的关系。 政策性银行是执行政策性投融资的机构，也是与财政贴息关系最为紧密的机构之一。但目前我国三家政策性银行与财政的关系尚未理顺，处于财政体外而协调困难。因此，一方面财政应继续积极地用财政贴息政策对政策性银行予以支持，最大限度发挥政策性银行办理政策性业务的作用；另一方面，也应与有关部门配合，尽快理顺政策性银行运作机制。
