我国财政体制变迁的经济学分析(4)
2017-09-14 04:55
导读：其实地方政府这种博弈行为是非常正常和理性的。地方政府具有“利益双重性”的特征，它在对上级政府负责的同时，也要为辖区内的居民服务。而且随着
其实地方政府这种博弈行为是非常正常和理性的。地方政府具有“利益双重性”的特征，它在对上级政府负责的同时，也要为辖区内的居民服务。而且随着社会的发展进步，地方政府无论是出于为官政绩的考虑，还是迫于自身发展的压力，都必须更多地关注地方利益。作为一个理性的地方政府，有着地方预算最大化的主观要求，为辖区谋取利益最大化是它的根本方针。在这种思想指导下，积极争取自身利益才是常态，否则，如果每个地方政府都能够做到舍小家顾大家，舍地方为全国，那么，财政体制也就没有改革的必要了，建国初期的统收统支就是最佳模式。
（四）财政体制的法制化程度不高。
尽管说政府间的这种博弈行为是理性，但这种理性所导致的结果并不是体制改革设计者所期望的。如何解释这个问题呢？答案就是在体制变迁的过程中缺少制度框架对各级政府的行为进行约束，财政体制的法制化程度不高。
我国的财政体制经历了多次的反复变动，从1950到2002年的52年间，至少变动了19次，平均不到三年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的中央与地方的财政关系。这一方面是由于“摸着石头过河”，经验不足，新生事物不断出现，计划不如变化快。另一方面，也充分说明我国各级政府特别是中央政府对财政体制法制化的观念和认识还有待进一步提高。
财政体制的反复变动导致交易费用的增加。如同企业签订合同是为了节省交易费用一样，中央和地方政府由于缺少稳定的关系，要在信息搜集、基数谈判上消耗更多的交易费用。
如果将寻租理论运用到政府间关系上，我们会发现，多变的财政体制还可能导致“财政寻租”活动。财政体制改革就是利益的重新分配过程，地方政府为了不受损失甚至增加收益，会“跑部钱进”，进行游说、寻租。这种情况在多种财政体制同时并存、中央与地方进行一对一谈判时可能会更为普遍。制度变迁为寻租活动提供了更多的机会，预算体制的频繁变动，也无疑增加了寻租的可能性。
本文来自中国科教评价网
另外，体制的反复变动还会导致出现纳什均衡。在我国的财政体制改革过程中，中央政府起着主导的作用，可以利用行政权力进行强制性的制度变迁。在中央与地方的重复博弈中，体制规则的严肃性受到损害，地方政府对中央的不信任感进一步增强。为了避免在财政体制调整过程中受损，地方可能会采取各种手段（比如隐藏偏好，私自减免税，甚至故意增支减收加大赤字等），利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的囚徒困境。
尽管中央政府在现行行政体制中处于较为有利的位置，可以强制变更中央与地方的游戏规则，而且我们也可以宽泛地认为游戏规则的变更决不是出于中央政府的一己私利，而是为了更好地进行宏观调控。但是，经验和理论分析都表明，这种短期的行为要付出相当的代价，后果非常严重。无论是中央政府还是地方政府，各自享有的权利与承担的责任都应该用法律的形式固定下来，并保持相对稳定。这种以行政而不是以法律为基础的政府间财政关系，必须有一个根本性的转变。
（五）转移支付具有明显的双轨制特征。
与国外政府间的转移支付主要是财政资金从上级政府转移到下级政府不同，我国转移支付制度的一个明显的特点就是政府间财政资金的转移是双向的，即一方面地方政府通过上解的形式向中央政府转移资金，另一方面中央政府则通过下拨的方式向地方政府转移财政资金。我国的转移支付中，有条件拨款约占20%，80%属于无条件拨款性质，其中中央对地方的税收返还又占到无条件拨款的80%左右。
由于税收返还是转移支付的主要部分，目前对转移支付的批评也主要集中在税收返还的设计方法上，认为税收返还并没有使中央的财力明显增强，一定程度上导致中央缺乏财力对地方进行一般性转移支付。实际情况则恰恰相反，税收返还集中地方财力的速度既出乎中央的预料，更出乎地方的预料。税收返还是按照1993年地方净上划中央数确定的，它肯定要小于地方上划中央“两税”。同时，税收返还的“1：0.3”设计意味着税收返还的增长速度远低于“两税”增长，对地方而言，经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。从这一角度看，中央集中的财力将主要来自“两税”增长较快的发达地区，可以说税收返还制度在一定程度上起到了均衡地区间财力的作用，相关的实证研究也验证了这一观点。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期，1994年“两税”增量中地方所得占到27%,1995年为25%,1996年为23%,1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右。据此测算，10年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。
