城市化：漫长的思路(2)

第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年城市GDP占全国的74.1%，城市人均GDP是全国的2.4倍。1996－1998年GDP超过200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。[xiii]盖洛普公司一项调查表明，1994－1997年，我国城镇家庭年收入的中位值从4380元增至8000元，大城市的中位值是全国平均值的2－2.6 倍。[xiv]应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985年以前每3年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991－1993每年增加3个亿，产值翻番主要靠新上流水线，而上万名一线工人几乎全是农民工。[xv]上海、北京等大城市，仅建筑企业雇用的农民工均在50万人以上。在北京，使用外来农民工的成本是国有企业职工的50%左右。[xvi]

整个1990年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP的波动相对平缓，但是宏观调整代价和微观环境压力主要都由农民承受。城市政府部门加强就业管理、社会治安综合治理、进行市容环境整治时，都把进城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁止、26个职业限制使用外来工。北京市2000年宣布限制外地人谋职的行业从5个增到8个，职业（工种）从34个增至103个。[xvii]由于受到排斥，进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到90年代末的5000万人左右。[xviii]另一方面，乡镇企业的发展受到市场、资源和环保的约束，90年代吸纳的农业剩余劳力远远低于预期。1993年的全国乡镇企业会议提出在1.12亿的基础上，到2000年再吸收5000万劳力，[xix]实际上到1999年底全国乡镇企业职工仅为1.27亿人。[xx]而农村剩余劳力和新增劳力仍在上升中，严峻局面下亟需寻找新的出路。

第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。[xxi]山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。[xxii]广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28% 。[xxiii]河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%；江苏省计划从1999年的34.3%提高到 2005年的45%；湖北省2005年的指标是38%；广东省计划2010年达到50%；[xxiv]等等。

二是从本地条件出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5个城市群，发展100 个小城镇”的具体推进方式。[xxv]广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300平方公里。[xxvi]河北省邢台市已出台以“婴儿随父随母自愿，分居夫妇相聚不难，老人投靠子女可办，投资置业买房准迁，农民进城条件从简，引进人才政策从宽”为要点的户籍改革条例。山东、甘肃、浙江等省近期也制定出户籍改革细则。[xxvii]浙江省在公共建设和社会服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。

三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。特别是2000年6月中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》之后，为了贯彻中央精神，有关部委在总结试点经验的基础上加强了政策指导，并对一些改革探索予以肯定。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，以求获得精简机构，减少重复建设，节约非农用地的效果。还包括抓紧编制县域 城镇体系和城镇建设规划，集中发展一个到几个中心镇，建立工业园区以提高集聚程度。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。

纵观近20年来的城市化进程，虽然有了推进城镇化的基本取向，但是政策观念没有脱出旧体制窠臼，仍然寄希望“就地消化”农民，没有去争取实现以契约取代身份的转折，城乡两僵的局面仍在延续。从改革前的农村补城市，到今天的农民养市民，社会变迁的主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市接纳农民。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。当前经济运行中的市场需求不足难题，也是因城市化滞后所付出的代价之一。如何缓解全局压力，加快城市化真实进程，目前在观念和改革思路上分歧颇大。可寄予希望的是由市场内生的推动力量逐渐增强并影响着政策面。

2000年10月，在中共中央关于“十五”计划的《建议》中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一。文件中提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。[xxviii]这一政策精神在进入21世纪时成为改革与发展的新平台。

二、推进城镇化的几种观点和思路

城市化加速是20世纪的许多奇迹之一。1900年，世界城市人口比重是13.6%，[xxix]一些专家推断目前城市居民已超过55%。[xxx] 英国考文垂大学地理系主任戴维·克拉克说：“世界上一半人口进入城市用了8000年，现在的预言是，再过不到80年，剩余的人也将完成这个过程。 ”[xxxi]

二战后一些工业国家和许多发展中国家的城市化超常规发展，巴西、墨西哥、阿根廷、韩国、伊朗、土耳其等国目前已经接近发达国家的城市化水平。[xxxii]对这种自然城市化现象外部褒贬不一。例如，1994年5月美国《新闻周刊》以《糟糕透顶的工厂》来形容亚洲的大都市，并且认为城市疾病肆虐，空气和水源污染，交通堵塞等灾难“今后只会进一步恶化”[xxxiii]。然而在1996年6月，同一家刊物以《超大城市》为题，作出相反的乐观估计：“事实正在证明，这类超大都市的生活质量比曾经预测的好”；“从环保角度说，聚集大量人口也许更易奏效”；“现在有了一种认识，即密集型居住模式比无休止的散乱扩展好 ”。[xxxiv]1998年5月美国《商业周刊》载有《大城市更加光辉》的文章，指出城市正在变得更有价值，“当城市成功的时候，整个国家也会成功。 ”[xxxv]近年对大城市的积极评价增多，这和服务经济、信息经济以大城市为载体迅速成长有很大关系。