城市化：漫长的思路(3)

在我国，主张走小城镇道路的观点出现较早，至今占主导地位，它很大程度上以国情为理由：其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；[xxxvi]其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。[xxxvii]此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的城镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为戒的城镇化方式。[xxxviii]“大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”[xxxix]论者还提出小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。持此观点的建议是，“如果按5万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150万人，显然难以办到。”[xl]相似的建议还有：使300多小城市平均上升10万人，2000个县城平均扩大5万人，5000个镇中选2000个好的造小规模农民城，可以吸引2亿剩余劳力。[xli]后来又有建议提出“一县建一市战略”。[xlii]

第二种观点主张重点发展中型城市。其理由是小城镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。经济发达的江浙一带“村村像城市，城城像农村”，有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口20万以下的县城规模不经济也十分明显：服务业达不到分工起始条件，工业形不成产业链和行业群；基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把30万－70万人口的城市发展成50万－100万人口以上的城市，由此形成稳定的生产力，减轻大城市流动人口压力。[xliii]也有同样主张把中等城市界定在20万－50万人规模。[xliv]还有人提出走“集中式”城市化道路，扩建一批百万人口城市，逐步建设上千座新的中等城市。[xlv]

第三种是主张发展大城市的观点，认为我国首先应当在“发展病”或“停滞病”上作比较权衡，并指出不少人对城市化经验带来的繁荣缺乏了解和认识。[xlvi]还有论点认为城市规模由经济规模和产业结构的成长性所决定，限制规模就是限制发展。[xlvii]有人指出，世界百万人口以上城市数量近 5年增加约一倍，可以说明规模优势的潜力很大。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、旅游、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。从亚洲看，东京、香港、汉城等国际性都市的经济实力和吸纳人口能力惊人。欧美有些发达国家出现逆城市化态势，有其特定历程和基础，偌大糜费不是好学的。至于一些发展中国家的所谓“城市病”，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。有建议者提出：国际上新的研究成果表明，人口1000万以上的城市才能发挥规模效益。[xlviii]还有人建议重点发展100万－400万人口的城市；在特大城市周边发展城市群；在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展，等等。[xlix]另有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和一批条件好的地级市。

第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同。具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇 ”，与生态环境相适应。[l]

第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。[li]我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府过度干预经济的一种表现，而加快城市化恰恰需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。“建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市越不出级别，多方掣肘。如广东顺德市1998年的GDP已经达到259亿元，因其是县级市，连设立银行支行的“资格”都没有。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使画地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。

此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点。有重点发展中小城市的观点。有重点发展大城市与小城镇的观点。有走持续型城市化道路的观点。有把区域经济与城市化融合的观点等。各有其道理和价值

三、对加快城市化进程的思考和建议

城市化政策是体制改革和机制创新的环境条件，可以把政策的调整完善看作集思广议的过程。下面是本文作者的一些思考：

第一，衡量城市化速度有不同统计口径。数字反映的只是符号经济，所以仅仅通过调整统计口径和户籍改革的“补数”增加城市人口比重，不意味着城市化的新进展，只是对现状换了一种认识方法。如果相对“淡化”城市化指标，有利于把注意力转向解决城乡矛盾，更多地理解市场原则和借助市场力量。推进城市化切莫倒果为因――是经济社会发展自然带动城市化，而不是为了加快城市化而耗费资源去发展什么。

对我国城市化滞后程度的判断，有几组常用比较参数。一是所处发展阶段和城市化率的关系，如人均GNP或工业化水平和城市人口对比；二是产业结构和就业结构的关系，如农业增加值比重和农业从业人员比重对比；三是一些微观变量和人口的关系，如各产业的劳动生产率、就业弹性或近年人口增速和劳动力转移对比。如果要定指标，最好将劳动力非农化程度作为主要衡量标准。城市化可以归结为农民大军的消亡，此外无甚意义。90年代中期有人测算说中国的城市化水平已达50%，[lii]这就像测算中国的市场化水平一样，高归高，何益之有？我国的农业劳力比重1998年达49.8%，近年还有回升趋势，这才是需要关注的。我国用占世界7%的耕地养活着世界22%的人口；另一方面，以占世界40%的农民养活着7%的非农民。[liii]用这个标准观察，能发现“城市规模之争”实际上是“市场主体之争”。