内容提要：行政案卷是指对行政程序本身的记载(4)
2013-05-12 18:04
导读：第一，缺乏对案卷的整体规范，仅对听证笔录作出了规定。听证笔录是案卷的一部分，现有规定只对听证笔录的制作作了简单的规定，至于其他的案卷则没
第一，缺乏对案卷的整体规范，仅对听证笔录作出了规定。听证笔录是案卷的一部分，现有规定只对听证笔录的制作作了简单的规定，至于其他的案卷则没有涉及。关于听证笔录的法律效力，现有规定没有明确适用案卷排他性原则，有的法律没有规定听证笔录的法律效力，有的法律仅规定听证笔录作为行政行为的“依据之一”，有的法律规范规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，隐晦的适用了案卷排他性原则。
第二，缺乏关于案卷具体内容的规定。按照《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》，在行政诉讼中被告应提交给法院的材料应当是“记入案卷的事实材料”，这就要求实体法（主要是行政程序法） 对案卷的制作和案卷的内容作出规定。由于目前缺乏相应的规定，在行政诉讼中，哪些属于应提交给法院的案卷，哪些可不予提交，没有一个明确的标准。行政机关为了证明自己行为的合法、合理，或者仅将有利于己的材料提交给法院；或者将所有材料不加区分全部提交给法院，增加了法官的负担和工作量。
第三，缺乏关于案卷制作方式的规定。立法上的欠缺导致的结果是实践上的混乱，由于没有案卷制作的统一规定，实践中行政机关的案卷参差不齐。有的部门没有案卷，有的案卷很简单，有的甚至在行政行为结束后再补充案卷。
《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿） mv 的相关规定体现了案卷排他性原则的内容：第61 条（案卷）“行政机关在结束行政程序之前收到或者制作的所有材料构成本案的唯一案卷。当事人有权自费复制，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的部分除外。”第57 条（现场笔录）“ ??对适用简易程序作出行政行为的案件，现场笔录可以作为唯一的定案根据。（另一方案，加：“当事人确有证据证明行政机关所作现场笔录无事实依据的，有权申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼”。） ”第58 条（定案证据规则）“ ??未经当事人口头或者书面质证的事实材料不能作为定案证据。”第60 条（笔录）“ ??调查活动的主要情况应当记录在卷。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 当事人有权要求行政机关将有关情况记录在卷。行政机关实施调查活动时对主要情况不制作记录的，视为调查违法。”第77 条（听证笔录的约束力）“ ??行政决定应当根据听证笔录作出。未经听证会质证的证据不能作为行政决定的根据。”《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿） 对案卷的规定具有以下几个特点：第一，案卷的内容包括行政机关收到和制作的所有材料；第二，案卷形成的时间在行政程序结束之前；第三，案卷具有唯一性的特点；第四，当事人对案卷有查阅和复制权；第五，案卷排他性原则适用于听证笔录和现场笔录（适用于简易程序作出的行政行为） ,而不是及于所有的案卷，也就是说“未经当事人口头或者书面质证的事实材料不能作为定案证据”，而没有规定“经过当事人口头或者书面质证的事实材料应当作为定案证据”，具有“革命的不彻底性”，笔者建议将来出台的《行政程序法》应明确适用案卷排他性原则，在《行政程序法》（试拟稿） 第61 条中增加“行政机关作出决定应以案卷为依据”作为第2 款。
（三） 案卷排他性原则的例外———行政认知
案卷排他性原则在行政程序中适用的例外是行政认知，mw 即行政机关可以在听证记录以外，在当事人所提供的证据以外，认定案件中的事实，并以这样认定的事实作为裁决的根据。美国立法上对行政认知的规定非常简单《， 美国法典》第556 条第5 款规定“？？如果行政机关决定所依据的是没有载入案卷的有关重要事实的官方通知，则当事人有权在及时提出要求的情况下得到反证的机会，”mx 行政认知的限制主要由法院的判例确定，行政认知的条件包括：“第一，案件中核心问题的司法性事实不能认知。第二，认知的事实必须具有显着而周知的性质，行政机关可以凭借其专门知识和经验认知事实，但是行政机关在某方面所利用的专门知识和经验，必须在行政机关以外的其他专家中，具有普遍和周知性质。第三，有些专门知识科学上尚无定论，在这种情况下，并不排除行政机关根据其专门知识认定事实。认知的事实及其根据必须明白指出，这种根据必须具有确切的性质，不能只是一般的趋势。”my在美国，行政认知的范围是逐渐扩张的，在最初阶段限制比较严格，随着行政裁决数量的增加，行政认知的范围也在扩大。具体而言，包括两类：其一，司法认知的范围属于行政认知。美国《联邦证据法》第201 条（b） 规定了裁判事实的司法认知，这种司法认知的事实必须不属于合理争执的范畴，或者是在审判法院管辖范围内属众所周知的事实，例如俄亥俄河适合航行、大宗消费通过信用卡结算；或者是能够被准确地确认和随时可借助某种手段加以确认，且该手段的准确性不容受到合理质疑的事实，包括司法裁判认定的事实、地理事实、统计事实、历史事实、政府事件以及公共记录、宗教事实、
政治性事实、商业事实以及科学原则和权威条约。mz 其二，行政机关利用专门知识及其档案中的资料，以认定裁决中的事实，无须经过通常的证明程序。
