内容提要：基于德国社会学家乌尔里希·贝克风险(4)
2013-09-15 01:30
导读：第六，宏观调控行为“有组织地不负责任”状况导致风险产生。所谓“有组织地不负责任”，是指公司、政策制定者和专家们结成的联盟制造了当代社会中
第六，宏观调控行为“有组织地不负责任”状况导致风险产生。所谓“有组织地不负责任”，是指公司、政策制定者和专家们结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任，他们将自己制造的危险转化为某种“风险”。现代人类身处的社会充斥着组织化的不负责任的态度，风险的制造者们以整个社会的风险为代价来保护自己的利益。其中，西方主导的经济制度、法律制度和政治制度不仅卷入了风险的制造，而且参与了对风险真相的掩盖。2012年美国次贷危机爆发使美联储的光环逐渐褪去。其实，早在1962年弗里德曼就在《应该有独立的货币当局吗》这一著作中对独立的货币当局提出了质疑，认为独立的中央银行存在的技术缺陷之一就是它几乎不可避免地导致责任的分散，即每一个集团都认为另一个集团应该对正在发生的问题负责，而且没有任何一方愿意承担责任。
防范路径：宏观调控风险法律规制的功能分析与手段选择
对于法律在规制宏观调控风险中的功能，学者们提出了不同的看法。目前主要有两种主要观点：一是认为宏观调控不宜法律化，应由政策调整。这种观点认为，宏观调控的对象—— 经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。另一观点主张宏观调控应当法律化。这种观点认为，宏观调控政策的复杂性、前沿性和灵活性与宏观调控法律制度的原则性和稳定性并不矛盾。宏观调控政策再复杂，也应当有其目标、原则、标准与法定化的手段，这一部分政策内容不但可以而且应当制度化。 对此，有必要区分宏观调控手段的法律化和宏观调控法律化。
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宏观调控作为政府对整个国民经济综合的、总量的调控，其调控手段主要包括经济手段、法律手段和行政手段三种。在市场经济条件下，宏观调控在原则上应以经济、法律等间接手段为主，行政等直接手段只能限定在必要的范围内，根据国民经济运行的失衡状况有针对性地采用。宏观调控手段的法律化是指将经济和行政手段纳入法律的范畴，其主要目的在于使政府宏观调控权力范围精确化和确定化，保障市场失灵时宏观调控机关经济手段和必要行政手段的实施，而不在于具体规定政府宏观调控行为本身。
因为，在一个开放和动态的市场经济体系下，通过法律的形式规定政府在何种经济情势下应当做出何种具体的宏观调控行为是不现实的。与宏观调控手段主要针对市场失灵不同，宏观调控法律化的主要目的是为了防止政府宏观调控失灵。宏观调控法律化包括依法确定宏观调控范围、界定宏观调控职权、规范宏观调控行为、强化宏观调控程序、规定宏观调控方法、明确宏观调控责任等内容。宏观调控法律化的结果就是宏观调控法的制定与实施，宏观调控法是为规范宏观调控行为而制定的行为规则。因此，宏观调控手段的法律化与手段本身的功能以及法律化的可行性有关，是不能一蹴而就的；而宏观调控法律化针对的是政府的宏观调控行为本身的合法律规范性，符合行政法治化的基本理念和原则，应当提倡。当然，二者也并非没有关联，“宏观调控手段的法治化是民主政治进程发展的必然结果，宏观调控法治化的终极目标，始终会引导我们尽量将经济和行政手段纳入法律的范畴”。规制风险是法律的基本功能之一，宏观调控法律化是现代法治社会规制宏观调控风险的基本路径。对于因政府宏观调控行为引致的风险有必要从宪法、宏观调控法基本原则和具体法律制度三个层面加以规制。
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首先，在宪法层面，实行财政立宪是防范宏观调控风险的治本之策。在所有宏观调控风险中，财政风险最为重要，是所有经济风险的最后一道防线。财政立宪是从根本上防范宏观调控风险的需要，也是宪法发展和宪政国家发展的趋势，例如《德意志联邦共和国基本法》(1949)和《日本国宪法》(1946)都对财政做了专章规定。虽然我国1993年宪法修正案第7条第2款提出“国家加强经济立法，完善宏观调控”，然而对财政、金融等具体宏观调控措施没有做进一步规定，在防范宏观调控风险的宪法依据和宪政体制保障上，与发达国家相比还存在差距。以应对2012年金融危机为例，国务院出台了救市计划和4万亿人民币一揽子计划。这一数额巨大的财政支出计划没有经过全国人民代表大会及其常务委员会的审查和论证，没有法定预算，而且支出结构安排也缺乏透明度，难以切实保障社会和公众普遍受益。而同样是应对此次金融危机，美国政府7000亿美元的救市方案经过多次修改和论证后以(2012年紧急经济稳定法案》的形式由国会审议通过。因此，无论是借鉴发达国家立法经验还是从我国自身防范宏观调控风险的现实需要来看，有必要在我国宪法中单独设立一章，对预算、税收、国债、审计监督等财政问题做具体规定。
