城市公用事业运作方式转变与公司治理结构(2)
2017-09-06 01:43
导读：城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、
城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。
为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。
在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营，即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20世纪70年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先事实政府规制
放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。
在西欧国家和日本，针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾经对公用事业实现国有化的政策。所以，在20世纪70-80年代实现民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”，作为政府政策工具，国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。而且，公法制下的国有企业无须行政规制。从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业，事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产品和服务外，也是政府规制政策的工具。20世纪70-80年代以后，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。公用事业企业的财产组织形式和公司治理也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。伴随着公用事业领域的上述变化，政府规制也由不必要而变得的必要、必须。但政府规制的方式与方法当然要进行根本的变革，不是一个简单的规制放松能够解释的。
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在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在我国城市公用事业领域，囿于国有国营、政企不分、政资不分的体制，国有企业承载了太多的政府政策意图。与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。改革开放以来，特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。在致力于构建国有企业“双主体”目标的过程中，我国已经明确现代企业制度即公司制是国有企业改革的方向，并认为它将有助于实现所谓“产权明晰、责权明确、政企分开、管理”的目标。在推进这一改革的过程中，我国对一般竞争性领域的国有企业与包括公用事业领域在内的垄断性行业中的国有企业改革模式并没有采取差别化的设计，即笼统地表达为建立现代企业制度，即公司制度。虽然在操作层面，我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度，但和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等基础设施领域投入不足，再加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性，应该增加国有资本的投入、加强国有经济的控制力，使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选择国有独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别，这与城市公用事业有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的。
