城市公用事业运作方式转变与公司治理结构(7)
2017-09-06 01:43
导读：多元投资主体，特别是国有资本与外资、民间资本运营目标函数的差异，必然使合资、合作的有限公司的治理结构处于紊乱、不安定的状态。 三、完善城
多元投资主体，特别是国有资本与外资、民间资本运营目标函数的差异，必然使合资、合作的有限公司的治理结构处于紊乱、不安定的状态。
三、完善城市公用事业企业公司治理结构，推动公用事业运作方式的转变
从我国城市公用事业企业公司制改革的实践看，事实上存在着两种相互矛盾的改革路径：一是维系国有独资，使企业承载社会多元目标的调整方式，并形成类似于传统国有企业的所谓“公司治理结构”，即“形似神不似”；二是模拟公司制度，建立国有控股的、拥有多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司，并形成“形神兼备”的公司治理结构。前者，似乎试图维护国有公用事业企业作为公企业形象和运作机制；后者，则试图在国家掌握对公用事业控制力的前提下，引进或利用外资和民间资本，增加供给，并把传统国有企业逐步改造为法人主体和市场竞争主体。
如前所述，我国在推动城市公用事业领域国有企业改革的过程中，除了强调需要增强国有经济的控制力以外，并没有设定不同于一般竞争性领域国有企业改革的别的目标。这个共同的目标就是通过公司制改造，使传统国有企业成为适应市场经济要求的自主经营、自我积累、自负盈亏、自我约束的法人主体和市场竞争主体。那么，为什么同样是具有垄断性质城市公用事业，公司制改造路径和公司治理架构安排方面迥异？笔者以为，这主要与我国城市公用事业改革目标模糊和国有经济角色定位不准有关。
应该看到，由于主要城市公用事业领域的技术经济特征（主要是自然垄断）、城市公用事业在经济社会中的特殊意义以及我国的发展阶段所决定，国有经济不能采取与一般竞争性领域同样的退却或“蒸发”策略，而应该强化国有经济的控制力。但强化国有经济控制力与政企不分、政资不分不可同日而语。在我国，公用事业领域有企业体制的政企不分、政资不分、政府规制机构与企业没有界限的状况，不是政府为克服市场缺陷而进行的制度安排，而是传统计划经济体制的有机组成部分，是建立社会主义市场经济体制过程中的改革对象。这一背景决定了我国没有必要去模拟国有经济民营化以前的西欧、日本，在城市公用事业领域建立按照公法制运作的所谓公企业。国有经济对公用事业领域的控制力，不一定要通过国有独资来体现，参股、控股也可以很好地体现国家的控制力和政府的政策意图。在公用事业企业主要按照公司法运作的情况下，国家的控制力、政府的政策意图及需要公用事业承载的多元目标的整合，主要应该通过政府规制以及规制方式、手段的创新来实现，或者说主要通过规范的政府监管的途径来实现。既然我们没有为城市公用事业领域国有企业改革设定另外的目标，在把国有企业改造成法人主体和市场竞争主体的同一目标下，为了实现公用事业效率运营，实现公用事业由政府运作向法人企业运作的转变，已经是大势所趋。
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基于上述判断，应该在对主要公用事业中的自然垄断业务与非自然垄断的竞争性业务领域作出明确界定的基础上，除了在某些特殊的自然垄断领域可以采取国有独资有限责任公司的财产组织形式及相应的公司治理结构，大多数公用事业领域可以采取国有参股、控股形式，其中的非自然垄断的竞争性业务，在与自然垄断业务进行剥离以后，国有经济可以完全退出，同时放开外资和民间资本的市场准入。
鉴于目前我国公用事业领域中，国有独资、国有控股公司治理结构是主流形式，从实际出发完善国有独资公司和国有控股公司的治理结构，培育公用事业企业的法人主体和市场竞争主体地位，为公用事业逐步从政府运作向企业运作转变创造条件，是现阶段的现实选择。
对于国有独资公司来说，建立健全公司治理结构应着重考虑以下几个方面：第一，合理行使股东会的职能。国有独资公司虽不设股东会，但需要股东会行使的职能仍然存在，应合理划分和行使，不能简单地定性为由政府和董事会各自行使部分职能。特别是关于董事、监事的任免，确定报酬，批准审议董事会、监事会的报告，以及其他重大事项的决定等职权，显然不宜由董事会行使。因此，股东会职权的行使只能由政府来承担，而其中的关键就是由什么机构（或部门）承担？如何承担？一个相对可行的办法是由国有资产管理部门（如国资委）来行使股东会职权。因为成立国资委的目标就是将其它部门干预企业权力加以剔除，由国资委专门负责国有资产的管理。这样，至少能保证管理部门对企业经营业务比较熟悉，管理权责明确。
