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走向一种“新公共治理”的实践模式——当代西(5)

2016-03-20 01:08


2.小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。这种模式在80年代固然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、公道化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操纵边沿的分离等。这些趋势既出现在私人部分，同样也出现在公共部分。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系天气，它与公共部分具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部分还是在公共部分，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的贸易单位。


作为当代公共部分组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期夸大以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部分配置资源的机制；从层级治理向合同治理的转变；较疏松的合同治理形式的出现；小战略核心与大操纵边沿的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部分领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部分供给相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的治理方式向诸如影响式治理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。


3.追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的治理新潮相关——特别是受《公司文化》（Deal and Kennedy著）和《追求卓越》（Petters and Watterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种夸大组织文化重要性的人际关系治理学派对公共部分治理的影响。该模式拒尽了理性化的NPM模式2，夸大价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及治理的变迁与革新具有强烈的爱好。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者夸大组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者夸大将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，夸大魅力的影响或示范作用。


追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，夸大组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；夸大由结果判定绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，治理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部分中，应用魅力型的私人部分角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源治理职能等。


4.公共服务取向模式(NPM Model 4:Public Service Orientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部分治理观念和公共部分治理观念的新融合，夸大公共部分的公共服务使命，但又采用私人部分的“良好的实践”中的质量治理思想。它赋予新型的公共部分——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保存了明确的认同感和目标使命——以正当性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心进步服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量治理方法），夸大产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在治理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿看、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，夸大公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；夸大对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，夸大公民参与和公共责任制等。