走向一种“新公共治理”的实践模式——当代西(7)
2016-03-20 01:08
导读：当代西方以“新公共治理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共治理”模式作出全面的评价为期尚早，
当代西方以“新公共治理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共治理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府治理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共治理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共治理”改革给英国的公共部分治理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着很多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部分已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部分中保存的社会政策职能已服从于治理化和市场化的过程，在以前属于在线治理组织的公共部分出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中心政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引进竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部分及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和本钱指标的使用、加强本钱核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公然化，并受中心指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的治理”向“变迁的治理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源治理开始使用战略性的治理方式，组织发展不断地提出各种替换方案和更人性化的治理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)
又如，在美国，依据经合组织1997年度公共治理发展报告《公共治理的题目和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引进，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共治理”运动改变了西方政府治理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府治理研究领域由传统的公共行政学向新公共治理学的范式转变。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 作为传统公共行政模式的替换物，“新公共治理”实践模式是公共部分治理特别是政府治理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共治理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方产业社会的政府治理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“产业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的治理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)
尽管这种模式曾在公共治理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由产业化社会向后产业社会或信息社会的转变，传统的公共行政治理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严重的挑战，并在实践中逐渐失效或过期。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证实是一种过期、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：产业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷进政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共治理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共治理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共治理”模式更具现实性和生命力。
