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政府培育社会资本以提高政府绩效的路径选择(

2014-01-26 01:34 [摘要]提高政府绩效是政府的重要目标之一。社会资本作为一种具有巨大潜在功能的生产性社会资源，在政府绩效的提高中扮演着重要角色。文章在对社会资本及政府绩效的概念进行界定的基础上，主要从四,f-~-面对政府培育社会资本的路径进行了分析。
　　[关键词]社会资本；政府绩效；第三部门

　　
　　一、相关概念的界定
　　
　　(一)社会资本
　　很多学者对社会资本的概念进行过界定。真正将社会资本的概念引人政治学领域的是罗伯特·D·帕特南。帕特南认为，社会资本是指“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过协调的行动来提高社会效率”。这是目前许多学者基本上认同的定义。
　　(二)政府绩效
　　要界定政府绩效，首先，有必要对绩效(per-formance)和效率(efficiency)进行区别。总的来说，绩效是效率(efficiency)和效益(result)的总和。效率指“投入”与“产出”之比，效益则包括经济效益和社会效益，是指工作的结果、价值。所谓政府绩效，西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，就是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力。
　　
　　二、政府培育社会资本的必要性和可能性
　　
　　(一)必要性
　　社会资本在政府绩效的提高中扮演着重要角色，但是，社会资本能否能进行良好的自我发展，政府是否有必要对社会资本进行培育呢?科尔曼认为，“就有目的的行动而言，许多社会资本具有的公共物品特征是社会资本与其他形式资本最基本的差别。社会资本是影响个人行动能力以及生活质量的重要资源。因此，人们尽力创立这种资本。但是，创立社会资本的行动往往为行动者之外的人带来利益，因而，创立社会资本成为不符合行动者利益的行动”。所以，社会资本的公共物品的性质使得市场中互动的私人行动者无法生产出足够的社会资本，作为公共物品主要提供者的政府应该承担起培育社会资本的责任。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
　　(二)可能性
　　对于政府能否培育社会资本这一问题，帕特南认为，“建立社会资本并非易事，然而，它却是民主运转的关键因素”，“明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效力”。福山认为：“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，而且也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗。”
　　因此，政府不仅有必要培育社会资本，而且也可以培育社会资本。
　　
　　三、政府培育社会资本的路径选择
　　
　　(一)制度设计
　　制度设计的相互作用的四个方面有助于社会资本的产生和发展。
　　1　与自愿组织的关系。制度设计可以从以下几个方面影响自愿组织：(1)使自愿组织参加一类活动而不参加另一类活动；(2)偏向有特定内部组织的自愿组织，同时忽略那些以其他方式组织的自愿组织；(3)决定其他资金和以信息为基础的网络的获得。因此，政府的制度设计可以为自愿组织的生存提供一个制度环境，使自愿组织发展壮大，或者衰弱，甚至消失。
　　2　公共参与的机会。通过公共参与机会的提供，制度设计可以影响公众的价值取向以及在公共事务中的能力。参与政治制度是一个市民的特殊训练，一个自由人政治教育实践部分的一个方面。好的制度设计对公民精神的培育非常关键。政府在社会资本的发展中扮演着非常重要的角色，因为，至少从理论上讲，政府是人民最容易接触也是接触得最多的制度，负责提供大量公共物品，并且有能力组织起大量的参与者。制度设计通过其所提供的参与机会的范围和质量可以对社会资本产生影响。
　　3　制度设计在决定市民和社团对集体政策决定的影响方面起着关键作用。自愿组织可能会从政府获得经济支持，但是制度设计不一定允许它们接近政策制定。个体的市民可能会“参与”了政策的制定，但是他们经常发现他们对结果的影响非常有限。在市民看来，参与中最大的问题是政府对他们的建议缺少回应性。当政治制度缺少回应性时，社会资本只能算是一种潜在的资源。甚至即使在社会资本的水平比较高的地方，制度设计可能使正式的民主过程从社会资本中得不到任何益处。因此，对于民主和治理来说，社会资本是现实的资源还是潜在的资源，主要取决于制度设计。

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　　4　民主领导和社会包容。制度的开放性和回应性本身不能使社会资本成为民主治理的现实资源。公共参与是民主的必要非充分条件。确保利益集团和个体的市民参与政治过程的制度安排并不能保证产生民主的政策。因为利益集团之间的冲突是不可避免的，而且它们之间的力量并不平衡。民主领导有利于公共活动的动员，也有利于形成集体的观点。社会资本和民主之间的关系取决于政府制度协调利益集团之间关系的能力。但是政治领导自身并不能实现政治平等，在进行制度设计时，对不同的人群、不同的环境应采取不同的参与方法，以避免某些人群被排除在政治参与之外。因此，制度设计不仅影响“有多少公共参与存在”；还影响参与机会在不同社会集团之间的分配。
　　(二)执行法律、政策的政府制度的公正
　　在民主国家，政府对公民不仅要关心和尊重，而且要给予平等的关心和尊重。这意味着，除法律面前人人平等外，公共部门的工作人员必须遵守公正、客观的原则。世界价值调查的结果显示，作为社会资本重要组成部分的“普遍的信任”和腐败之间的关联性很强。研究表明，许多反腐败组织的测量结果证明，社会信任和社会资本比较高的斯堪的纳维亚国家的腐败水平普遍比较低。
　　可以用三个步骤对人们对负责法律和政策实行的政府制度的信任与“普遍的信任”的关系进行分析：(1)如果人们都知道官员是腐败的，那么个体A就会推断，对公共利益负有责任的人是不可信任的，从而“绝大多数人”都不可信任；(2)个体A认为其他人不可信任是因为，在他看来，其他人都直接或间接地参与了政府制度的腐败；(3)为了在这样的环境下生存，个体A会发现，他被迫参与政府制度的腐败，尽管这可能有违他的道德本意。在经过上面的分析之后，可以看到，人们先是对执行政府公共政策的政府制度产生信任，然后产生对“大多数人”的信任，在此基础上才产生了“普遍的信任”。“大多数人”为了自己的特殊利益，采取贿赂、威胁以及其他方法损害政府制度的公正，那么对“大多数人”的信任也就变得没有意义。

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　　以上的分析表明，不腐败的政府制度有助于“普遍信任”的形成，从而导致社会资本的产生。但是，不腐败的政府制度有很多种，到底什么样的不腐败的政府制度可以创造社会资本呢?为了回答这个问题，Bo Rothstein对SOM(stands for Socie-ty，opinion，Media)调查的结果进行了分析。调查的一个重要结果是，人们对不同制度的信任有很大的差别。人们对执行公共政策的制度的信任比较高，对政治选举制度的信任则非常低。总体上看，“普遍的信任”和政党政治制度之间没有什么联系。Eric Uslaner认为，对他人的信任更多的是受法律系统的影响；如果法律和价值是普遍性的话，它们有助于产生合作性的团体。因此，实行法律、政策的政府制度的普遍性、公正、廉洁有助于“普遍的信任”的产生，从而培育了社会资本。
　　(三)通过分权。大力发展第三部门
　　社会资本对现代经济的有效运行起着重要的作用，同时也是自由主义民主制度保持稳定的必要条件，而第三部门则是凝聚社会资本的纽带和社会资本发展的表征。帕特南认为，第三部门的成长促进了社会资本的形成与转化，他的看法再次回应了托克维尔19世纪在北美对民主制度的观察。充裕的社会资本储备往往会产生联系紧密的公民社会，而公民社会反过来也普遍被看作是现代自由主义民主制度的必要条件。因此政府非常有必要进行必要的分权，利用第三部门来培育社会资本。
　　1　第三部门与“信任”。“信任”是社会资本必不可少的构成，福山不仅将信任看成是社会资本的组成部分或指标，而且还是其前提条件：“社会资本是一种从社会或社会的一部分中的普遍信任产生的能力。”帕特南认为，信任是社会资本必不可少的组成部分。在意大利公共精神发达的地区，社会信任长期以来一直都是伦理道德的核心组成部分，它维持经济发展的动力，确保政府的绩效。大多数社会资本形式都是“道德资源”。也就是说，这种资源的使用，能增加而不是减少自身的供给；如果不使用它，它就会消失殆尽。两个人之间互相展示的信任越多，他们的互相信任也就越大。第三部门参与公益事业，可以分担政府的责任，促进社会公平与稳定，也促进了良好的政民关系的建立及公民对政府的“信任”。

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论文出处(作者):刘华