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信访制度的缺陷与政治认同性流失(1)

2015-12-30 01:14 摘要：信访是中国特色的社会现象和时代术语，信访权也是中国特色的政治权利。现行信访制度的缺陷导致了政治认受性流失。保障当代中国农民的信访权，应该从宏观、中观和微观三个层面进行改革和创新。
关键词：农民问题 信访权 信访制度

　　在中国,有一种特殊的社会现象,就是信访。关注当代中国农民，不能不关注中国农民的信访和信访权。作为中国共产党联系群众重要方式和制度安排的信访，是中国共产党在执政治国中创造的当代术语，指的是人民群众的来信来访。在更广泛的意义上，“信访”一词更多地被“上访” 一词所取代，农民自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访，政府官员一般也将农民的信访活动称为“农民上访”，社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论研究中则较多地使用信访一词。本文的主要兴趣是从权利的视角来审视和分析当代中国农民的信访或上访。密尔在《代议制政府》这部名著中指出：“男子和妇女一样，需要政治权利不是为了可以进行统治，而是为了不致受到暴虐的统治。”[1]尊重和保障农民的各项权利，不但无损于“党的领导”和现有的政治秩序，相反，有利于增强执政合法性，实现社会的公平、正义、和谐与可持续发展。

一、信访权：中国特色与宪法渊源
　　“信访”是当代中国各级党政机关、人民团体和企事单位在处理人民来信来访工作的实践中逐步形成的新词汇。从广义上说，信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映情况，陈述意见，解决问题等）的社会政治交往活动。”[2]2005年5月1日实行的新修订的《信访条例》对于信访的定义是这样界定的，即信访是指“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[3]这种对信访的定义显然是比较狭窄的。在现实生活中，信访人的诉求对象除了各级人民政府外，还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。

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　　对于信访活动的类别，有的学者作了个人理解的划分。应星将1949年之后的信访活动划分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来安定团结型信访三种类型，认为信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。[4] 不过这种划分似乎过于宽泛，比如将改革开放以来的信访活动简单地界定为“安定团结型信访”就完全没有把握新时期信访的新特点和复杂性。周梅燕则将中国目前的信访活动划分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。他认为，参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项；求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大，大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区小、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决；诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型，这种对已经终审生效的法院判决提出的没完没了的申诉状况，显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机。[5]
　　信访这一当代中国使用频率极高的词汇，既是中国特色的产物，也是中国特色的反映。信访之中国特色，其意蕴有二：一是自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。一方面，开明的统治者乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示，另一方面，被统治者只有通过信访这种唯一合法的制度管道才能表达自己的意愿和诉求。尧置“进善之旌”，立木为表，使民书政之得失。舜置“敢谏之鼓”，使谏者击之以自闻；舜还专设纳言官，“听下言纳于上，受上言宣于下”。[6] 禹置鼓、钟、罄、铎、鞀以待四方之士，“教寡人以道者击鼓，谕以义者击钟，告以事者振铎，语以忧者击罄，有狱讼者击鞀。”[7] 此后的历代统治者无不设置相应的制度平台以表达民意，这种制度平台，对于普通农民来说，常用的上访方式就是到县衙击鼓鸣冤、遇钦差大臣拦轿喊冤。一般来说，官员们对民众的这种上访方式并不阻挠，也不罗织罪名予以制止。