关于当代中国农村社会养老保障制度的改革(2)

　　(二)我国现行养老保障制度存在的问题
　　虽然我国的农村养老保障制度自建成以来取得了一定的成就，但依然有许多问题有待解决。
　　第一，中国农村养老参保覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9．75％降到2003年的7．06％(见表1)，到2004年底，仅5378万人参保，205万农民领取养老金，这对于8亿多农村来说，无异于杯水车薪。而且人均保障力度明显不足，以1998年的数据为例，该年养老金领取者人年均养老金仅为42元，月养老金3．5元。

　　我国的农村养老保险制度，是指在政府引导下，农民自愿参加，以富裕农村的基层社区为依托，以农村人口为对象的社会保险制度。这一定义已经反映出这一制度的缺陷主要体现在：(1)我国目前的养老保险制度“保富不保穷”。我国目前开展养老保险的大多地区是比较发达的地区，在经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益，这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。(2)我国目前养老保险制度实际上更接近商业保险制度。大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投入资金，农民基本上是自己交纳。这无疑弱化了保险的强制性和再分配作用。

　　第二，我国农村社会养老保障建设中政府责任存在偏差。(1)相对于城市，政府对农村社会养老保障制度的建设存在比较严重的随意性，缺乏明确、合理的目标定位和稳定、渐进的推进措施。(2)长期以来政府对农村社会养老保障的制度化建设的关注严重不足，至今没有比较稳定的制度规范。(3)政府未能从社会公正的理念出发动态地考虑农村养老社会保障的建设及其与城市的衔接问题，非但未能对农村社会养老保障建设采取倾斜的投入政策，反而投入严重不足，造成农村社会养老保障与城市社会养老保障的差距日益扩大。

　　第三，我国农村社会养老保障事业的存在不合理之处：(1)养老金管理缺乏规范的体制。目前农村养老保险基金的管理与营运在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才与管理制度都存在较大的缺失。(2)政事不分。农村社会养老保障的管理和养老保障日常业务如资金的收取、运营和发放等等集于一身，管理效率不可能提高。(3)城乡分割。农村社会养老保障项目和城市社会养老保障项目至今仍采取城乡分割的，不利于通盘考虑城乡社会保障问题，实现社会保障的城乡统筹。

　　第四，我国农村养老保障制度建设缺乏权变。由于城乡二元结构的存在，决定了我国社会保障制度结构的二元化发展。这一点已经得到广泛的认可，然而我国国情中还有一点是地区发展极不平衡，中西部与东部的差距非常明显。根据国家局对全国农村贫困状况的监测，2003年底我国农村绝对贫困人口为2900万人，其中西部12省为1698万人，占全国农村绝对贫困人口的58．6％。在现有592个国家级贫困县中，东部地区为72个，占12％，中西部地区为520个，占88％。可见，现阶段在我国要想建立统一的保障体系是不切实际的。采取针对全国的农村养老保障制度就缺乏了对于权变原则的运用。