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战后乡镇自治运动中的保甲制度[i]*——以嘉兴县(2)

2015-05-01 01:02 三，保甲运作中的保长
 
保长是保甲机构得以运转的一个重要因素，保长民选也是国民政府在基层推行民主的一个重要标志。国民政府对保长在保甲机构中的地位有着清醒的认识：“故今日之乡保长实无异人民之保姆，建国之动力，非有健全之乡保长不足以兴革地方，以从事革命之建设更不足以推行宪政，确立自治始基也。”[20] 
 
浙江省政府在战后规定保长规定了严格的资格限定。[i]保长选举产生后，还必须分期接受国民政府对其训练，以确保国民政府对他们实施有效的监控。[20]在嘉兴地区符合这样规定的人数是极其稀少的，保民对其可选择的范围是极其有限的。嘉兴县政府对此叫苦不迭，“虽经迭令各乡镇积极举办，但自愿声请登记者颇属寥寥。”[19]同时也由于以前保长在基层行政机构中负担过于沉重，他们对这一职位避之不及。在此情况下保长人选大大缩减，因此不符合规定者大有人在。如干训所向嘉兴县政府报告：“干训所调训保长不识字占三份之一，而所授课程有 现代 经济 问题 等，不切实际。”[21]各乡镇也意识到保长素质是 影响 开展乡务的一个重要因素。[22]
在此情况下，嘉兴县政府不得不发布文告要求甚至强迫各地士绅来出任保长，甚至委任党政机关及青年团作为辅佐。[20]然而，这与整个国民政府时期国家在地方基层打击士绅，加强向地方渗透的趋势是相矛盾的。国民政府就在推行保甲的过程中限入了两难境地，一方面在地方推行自治，避免落于原先绅治的旧俗，另一方面不得不依靠绅士的力量来推行保甲。 
张鸣对此评论道：“保甲的实质就陷入了一个怪圈，要推行保甲必须借助原地方精英，而精英又根本不可能真正实现保甲。”[23]（p120）
     国民政府为了限制保长的权力，同时也为了在地方树立自治形象，对保长职权作了种种限制，其中对保长影响最为重大的当数“保长义务职”。[16]在此规定之下，保长权利与义务在保甲体制下是不对等的。对此保长怨言纷纷，“保长为乡镇之干部，一切工作全赖于推行，故责重事繁，……兹抗战胜利，百废待举，尤以乡镇自治，建设等等，亟待复兴，惟保长系属义务职，赖其一人，恐难肩负此重任”。[16]这样就导致了保长在推行保甲事务过程中，“各该保长在任内渎职贪污浮收经粮，鱼肉住民，肥饱私囊，民众因惧其恶势力均敢怒不敢言”[24]。在此情况下，嘉兴县政府对保长的权力做出了种种限制，同时也加强了监控的力度。[22]保长在其任职期间无任何好处可捞。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
战后，国民政府在嘉兴地区推行保甲制度的过程中，出现了大量保长辞职的情况，甚至出现一个镇保长集体辞职的而使整个保甲基层 政治 趋于瘫痪的现象。我们以澄溪镇，王江泾镇以及王店镇为例可见一斑。

[i]这些资格为：1.师范学校毕业或初中毕业及有同等资格者；2.曾任公务人员或在 教育 文化机关服务一年以上、且著有成绩者；3.曾经训练及格者；4.曾办地方公益事务者。[i]此外还规定有下列情形者不得当选：1.犯刑法内乱外患罪经判决确定者；2.曾服公务有贪污行为经判决确定者；3.剥夺公权尚未复权者；4.受禁治产之宣告者；5.有精神病者；6.吸食鸦片及其他代用品者；7.曾任伪职经查明属实者。参见杭州市档案馆档旧4-7-18
 


同时战后嘉兴地区也出现大量民选保长坚辞不就，甚至在选举之后保长杳无音讯的情况。[16]从辞职报告中见有以下辞职原因：年老体迈；病体缠身；生活困难：才识浅陋：对自治毫无建树，目不识丁等等。实际原因可能更为复杂。
首先，造成这种保长纷纷辞职状况是由于国民政府规定保长为“义务职”而造成，保长对此职位无眷恋之心，他们则纷纷以“顾全家庭生计”为理由而加以辞职。[22]对于这个现象各乡镇公所对此也有深刻的认识：“现任保长大部分无恒产直接负担全家生活。”[25]这也反映着国民政府基层政治存在着制度安排与实际操作之间的矛盾。
 其次，保长本身政治地位的不确定而造成了这一状况。战后国民政府只是在名义上规定着：“乡镇保甲长为实施地方自治之中坚分子，其为民众之代表”，保甲长为“地方基层之干部”[26] 

，但实际上对保甲长在实际操作中的职权没有明确的规定，因此其身份无任何政治保障。战后保甲长遭受着来自各种势力的侵犯，这也造成了保甲纷纷辞职隐避。驻地部队为征兵征粮而私自扣押保甲长在战后时有发生[27]；各乡镇长为推卸其征兵征粮之责而拿保长为替罪羊，甚至诬告保长包庇壮丁逃役[28]；各级行政机关无故逮捕扣押保甲长等情事也在战后嘉兴地区层出不穷。同时，保甲为国民政府政治机构的神经末梢，保长为保甲机构之主持者，国家与基层 社会 之间的矛盾冲突都集中体现在保甲长身上，战后嘉兴曾发生乡民暴动，冲击保长之事件。[29]黄宗智认为19世纪后期以后，“乡保处于帝国官僚机构和乡村社会的交接点上，时时受到国家和乡村社区间利益冲突的挤压。这个位置是份出力不讨好的苦差，人民避之惟恐不及。”[30]（p43）
由于上述两方面的原因，造成了保长在基层保甲机构中尴尬的地位。当时许多学者也认为：“他（保长）在两种权力夹缝下的地位，民权与地方自治在这里受到牺牲或出卖，除了依附政府权力或者绅权，保长在执行公务时并没有自治的权力，一切保甲法规都不过是给保长招来了现实的讽刺，民主的腰斩是政府权力与绅权合作的结果。”[31]（p138）
战后，嘉兴地区在推行保甲过程中，把保长“民选”作为一个重要的标志，从保长在保甲机构所处的地位及应起的作用上来讲是无可厚非的。但嘉兴县政府却背离自身的实际情况，从对保长候选人的资格认定，保长职权身份的确立等方面使这一制度无法得以实施，从而导致战后嘉兴地区保甲机构处于一种崩溃状态，以保甲来在基层推行“自治”的设想落空。

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论文出处(作者):杨焕鹏