战后乡镇自治运动中的保甲制度[i]*——以嘉兴县(3)
2015-05-01 01:02
导读：四，保干事在保甲机构中的设置与变更 保干事的设置并非在战后保甲推行过程中才出现的，在战前国民政府也有兼职保干事之设置。战前至战后初期按照
四，保干事在保甲机构中的设置与变更
保干事的设置并非在战后保甲推行过程中才出现的，在战前国民政府也有兼职保干事之设置。战前至战后初期按照国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》之规定：“办公处设民政、警卫、 经济 、文化干事，各民政干事由保副保长担任，警卫干事由保国民兵队附兼任，经济文化干事得由保国民学校教员担任之。”[7]
但对各保干事之职权及义务规定异常模糊，加之其为兼职本身无义务职，因此形同虚设，在实际上无法行使，保甲机构之维持全赖保长。[7]
战后由于保长纷纷辞职，保甲机构日趋崩溃，无法维持，在此情况下，浙江省政府令各地方政府设置专任保干事。嘉兴县政府也鉴于：“各保保长为顾全家庭生计，对保务不能专心一致”[22]，同时也由于：“由本镇各保长不识字者居大多数”，推行政令不便
[12]，决定设置专任保干事。因保甲推行户政为其首要，因此浙江省政府令各保设置之专任保干事兼任户籍员。[7]
保干事设置之初，“由各保保长自行聘请，雇以保内知识分子堪能充任者为原则，待遇每月糙米五斗至六斗，各保自行筹募”。[12]保长对保干事的任免有相当之自由，保干事成为保长的副手，不利于国家对基层的渗透与控制。同时由于其薪俸由各保自行筹募，势必造成保甲自身的负担。从嘉兴所藏档案看，对保干事的这一规定在实际上并没有实行。[7]
1947年嘉兴县政府修改规定，要求：“各保应以每保护设置保干事兼任户籍员一人为原则，至少每三保必须设置一人，所有全县保干事待遇一律比照县级六折 计算 不得因乡镇情形之不同有所减轻。其经费来源应由乡镇公所统筹，不得由各保自行筹募，并须列入各该乡镇事业经费总概算提交乡镇民代表会核议”
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[7]但对于专任保干事设置之名额及待遇薪给由于各乡镇及各保之抵制与反对，嘉兴县政府对此前后规定并不一致。
1947年3月嘉兴县政府规定，“本县拟以每二保设置一人，每人每月底薪六十元，拟比照赋额在三十七年度田赋项下每元带征乡镇事业经费，稻谷三升。”[32]与此同时县参议会也建议：“设置专任保干事，本县拟二保设置一人，比照赋额在三十七年度田赋项下每元带征乡镇自治经费稻谷三升请复议案。”[33]从这些政令与议案上讲，根据嘉兴县财力等实际情况，每两保设置一名专任保干事是比较适合实际情况的。
1947年下半年，由于国共战争的发生，国民政府在地方上征兵、征粮、税收日益加重，保干事责任日益加重，嘉兴县政府决定增加保干事，借以确保基层保甲机构的顺利运转。1947年12月，嘉兴县政府发布训令：“使每保有专任保干事兼保户籍员，俾使户口得以准确，户口异动情形随时申报，而其他政令得以宣达。”对于保干事的任用办法规定“任用当地优秀青年或具有地方自治工作经验之人员充任保干事；由乡造具预算交代会审查之。”嘉兴县政府还决定自1948年3月份起开始，保干事之薪给列入乡镇预算内，“暂支每人每月实物糙米一石”。[34]后因战时物价高涨，保干事纷纷上书表示“薪给微薄难继”[35]，嘉兴县政府决定提高保干事的待遇为“每月糙米乙石四斗，来源由各该保依田亩每亩募收四合”。[36]
嘉兴县政府为了更好的控制乡镇保甲基层，于1948年开始改变保干事由保长及乡镇公所选用的规定，决定由县政府统一召集保干事 考试 ，公开招考，由县政府分派各乡镇各保甲任用。[37]对于保干事的训练，由县训练所分期举行。嘉兴县政府在1948年3月份还规定：“乡镇保专任工作人员因乡镇长之更动而时有更动；经考试训练合格人员非有重大过失，乡镇长不得任意更动。”[19]对于保干事，嘉兴县政府明确规定，乡镇保干事任免一律由县政府行之，“如无过失，不予更调或撤免，如确有过失或不能胜任者均饬报县核准后行之。”[38]这样国家就在基层造就了一个公务人员阶层，这对于国家控制地方层，推行政令起了一定作用。 保干事在保甲基层的地位及作用，我们可从保干事的自述中略见一斑：“保干事可以说是深入民间真正接触民众的一员，一言一动，足以 影响 到人民的视听……把政令宣扬使家喻户；把民瘼传达上级机关；能把政令贯彻推行。”[39]保干事在战后国民政府在嘉兴推行保甲的过程中，逐渐替代了保长的地位，在基层 政治 中起了越来越大的作用。
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保干事的设置是国家政权伸入基层政治，加强国家对基层控制的一种手段。因此，围绕保干事的设置与任命，嘉兴县地方政府和各乡镇保甲基层进行了控制与反控制的斗争。各乡镇公所及各保纷纷表示：“保干事及户籍员任用”，增加了保民的负担，要求嘉兴县政府对于 “保干事及户籍干事不得任意硬派，以义务为原则”，其待遇不得超过乡镇工作人员。甚至要求：“保干事及户籍员视保内需要而设置，并以义务职为原则。”
[7]他们对于保干事的薪俸也一拖再拖，一再压低其待遇。甚至有的乡镇公所违背嘉兴县政府的政令对于保干事的薪给不列入乡镇预算，而是根据各保的需要而设置保干事，其薪给的支付由各保自行决定。[40]有的乡镇则把保干事设置为义务职，同时裁撤国家设置的专任保甲人员。[12]由于保干事的设置是由嘉兴县政府强加于保甲机构之上，是国家为控制基层政治资源，加强对基层政治的渗透与控制而设置，从客观上讲它增加了基层的负担，从而引起了各乡镇保甲对保干事设置的阻挠与反对。
在此情形之下，各乡镇保干事无法正常进行工作。嘉兴县政府鉴于：“各乡镇保干事薪给，有统筹统支，有各保自行负责，前者尚可由乡镇长考核成绩，以定去留。后者大多感情用事，乡镇公所失其控制，虚糜人民血汗，无工作效能可言。”决定：“现任保干事，予以严格训练，并加予甄试，实践‘汰弱留强’，待遇依照县级，列入县预算。”[41]（p3）这样嘉兴县政府对于保干事的任命，训练，薪给的拨发等一系列的 问题 完全控制在自己的手里，对于控制基层，推行国家政令起了一定的积极作用。
战后，嘉兴地区在推行保甲制度的过程中，为了稳定保甲政治，便于向基层政治渗透，从而达到有效地控制基层的目的，在保甲推行专任保干事制度，并把它纳入国家控制的公务人员管理轨道中，从而引发各乡镇保甲之反对，这是战后国家对基层政治控制与基层的反控制的斗争的反映。保干事的设置在一定程度上，也反映了“民国时期的国家机器，不能将正式的官员和权力直接伸入到县以下的各级行政机关。”[42]（p296）
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论文出处(作者):杨焕鹏
