战后乡镇自治运动中的保甲制度[i]*——以嘉兴县

摘要： 本文运用大量档案资料， 分析 了战后保甲制度在杭州地区的运作情况。在文中作者着重分析了 保 甲机构在战后保甲运作过程中的变动，保民大会在战后的具体运做，以及保干事和保长在保甲运做中的具体作用，从而对战后国民政府推行的保甲自治的实质进行了剖析。

关键词： 保甲制度 自治 保民大会 保长 保干事 保甲经费

the the bao-jia system in the autonomy movement of villages and towns after the war yang huanpeng

abstrast : this text uses a large amount of file materials, it analyses that the the bao-jia system is in the operation situation in the area of jiaxing county after the war.   in the article, the author analyses emphatically that bao-jia mechanism change in the course of bao-jia’s operation after the war, the people's conference of the bao’s operating after the war, raising and the use of the commanding officer and the secretary of the bao. thus it analyzed the essence of the autonomy under the bao-jia system which the national government pursued after the war.

the keyword : autonomy;   bao-jia system;   the people's conference of the bao; the commanding officer of the bao; the secretary of the bao; the funds of the bao-jia

[ii]

引言

抗战胜利后，如何恢复与加强对基层 政治 的控制，使基层政权得以顺利的运转，是国民政府接收沦陷区之后的首要任务。按照孙中山对民国政治的构想，遵照国民政府标榜的“军政”、“训政”、“宪政”的施政纲领，此时 中国 政治早已结束训政，还政于民，实施宪政，因此这一时期国民对宪政的呼声日益强烈。在这种形势下，国民政府继续推行“新县制”，并把保甲与当时流行的“自治”结合起来，把保甲看作推行自治的基层单位，力图把国家政权渗透到地方基层政治的最基层。

时人对保甲制度就有了许多介绍性的 研究 。 [iii] 这些著作对国民政府保甲制度的起源、 发展 、演化都作了详细的介绍，但这些著作的主要目的都在于论证国民政府保甲制度的合理性。近年来沈松侨以及朱德新对以河南冀东为代表的华北平原保甲制度在这些地区的具体运作与演变做了出色的研究。 [iv] 还有学者对国民政府时期的保甲与自治的关系作了深入的研究。 [v]

本文以嘉兴市档案馆所保存的战后国民政府大量资料为分析文本，来考察战后国民政府推行保甲与自治的实质与效果。

一，战后保甲机构的设置与变更

国民政府接收嘉兴后，便以“自治”为名，着手在乡镇基层推行保甲制度，力图恢复与加强对地方政治的控制。嘉兴市政府发布训令：“ 我们要实行民主政治，首先要完成地方自治，要完成地方自治，必须从乡镇保着手，尤其是保之一级，是实际执行自治事业与政令之基层机构，正像建筑之基石。” ^[1] 对于保甲机构的功能，嘉兴县政府也予以了明确的规定：“征兵，征粮，其所关整个国家之利害颇大，是以基层组织之健全为刻不容缓者。” ^[2]

从这一规定可以看出，保甲制度在国民政府整个政治体制中的起着基础性作用。

为把保甲制度变为其整个政治制度的基石，嘉兴县政府对县级以下基层政治机构作了调整，使他们相互贯通，相互联系，不致于相互脱节，进而避免导致整个基层行政体系的崩溃，“ 甲、保、乡镇、区署工作应逐级递报，保与保，乡镇与乡镇之间互通消息密取联系”。 ^[3] 凤桥区署还规定了“区深入保；乡镇深入甲”的依层级负责的基层行政体系。 ^[4] 同时决定取消过去设置的各级秘密行政机构，以便使保甲制度更好的得以推行，使保甲机构更好的发挥作用 ^[5] 。战后国民政府在推行保甲制度的过程中，在一定程度上改变了过去那种在基层推行政治制度的无序性。

    为了进一步发挥保甲机构的效能，嘉兴县政府决定充实保甲人事，规定保甲编整应严格按照县各级组织纲要之规定办理，保必须设置办公处，充实保甲人事。按照国民政府规定保办公处人员须由保长，保干事，保队附，保丁等组成。保必须设置保务会议，按月召开。 ^[5] 为了使基层保甲纳入整个国家政治体系，嘉兴县政府规定组织乡镇视导队，巡回视导各保办公处及保队附机构。 ^[2] 这样国民政府就通过层层负责的制度，使整个基层政治处于国家的监控之下，便于加强对地方基层的渗透与控制。

由于保甲是强加给基层的一种行政体制，因此其在推行的过程中不可避免的要破坏乡村原有的传统机构，从而割裂原有的乡村格局，在实际推行中带来不便。 [vi] 如在华北地区，杨懋春调查中看到，在乡村基层，村民并不认可国家推行的保甲制度，在乡村政治秩序中起主导作用的还是非官方的领导。 [vii] 为了改变这种状况，同时也使保甲制度同乡村传统机构结合起来，便于发挥保甲机构的政治作用。嘉兴县政府乃采取了应急措施——设置联保办事处。对于联保办事处的设置，嘉兴县政府规定：“各乡镇人口稠密之村镇或冲要地带，应事实需要得联合二保或三保设置联合办公处，公推首席保长一人主持之。”

  ^[2] 并且规定，“ 办公处办事人员均由镇公所委派任用，不得任意撤换。”

  ^[6] [viii]

   嘉兴县政府这种做法并没有得到浙江省政府的认可，“ 查联保办事处依照乡镇组织暂行条例，并无是项机构之设置”，明令撤消。在这种情况下，嘉兴县政府不得不变更其名称，但 内容 是一样。“ 在人口稠密地方为一村一街为 自然 单位，不可分离时，得以二保或三保联合组织保办公处，以联合之各保长推举一人为首席保长主持之等语，所谓‘联合组织保办公处’之意义，并非于保办公处之外另设置所谓自治机构，自可毋另行设置人员，关于办理保务，仍应由各保保干事调用办理。” ^[7] 这样经过一系列的调整与变更，在乡镇与保一级设置了一个中间机构，适应国家政权向基层政治渗透的需要。

总之，战后国家为了在基层推行保甲制度，便于其向基层政治的渗透与控制，不断变更完善保甲机构，使保甲体制在整个乡村基层政治中得以确立。

（转载自科教范文网http://fw.nseac.com）

[i] 本文得到上海 交通 大学曹树基教授的指导，上海大学 社会 学系张佩国教授也对本文写作提出了宝贵意见，谨致谢忱。

* 本文得到上海交通大学曹树基教授的指导，上海大学社会学系张佩国教授也对本文写作提出了宝贵意见，谨致谢忱。

[iii]其中主要有程懋型《现行保甲制度》，中华书局1936年；闻钧天《中国保甲制度》，上海商务印书馆1935年；黄强《中国保甲实验新编》，正中书局1936年等。

[iv]沈松侨：《从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908－1935》载《中央研究院近代史研究所集刊》（ 台湾 ），第18期朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会 科学 出版社，1994年版。

[v]武乾：《南京国民政府时期的保甲制度与地方自治》，《法商研究》，2001年第6期。

[vi]费孝通：《江村 经济 ——中国农民的生活》，商务印书馆2001年版，第104-109页。

[vii]杨懋春：《一个村庄——山东台头》，江苏人民出版社2001年版。第177页。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

二，保民大会的具体运作

保民大会是乡镇基层实施民主的重要机构，也是国民政府对保民实行自治训练的重要机关，因此保民大会的具体运作是衡量国民政府在战后推行自治的一个重要指标。陈柏心认为：“保民大会不仅是地方自治的基础组织，同时也是实施政治 教育 的最好场所。”

  ^[8](p323)

保民大会的职权，按照国民政府的规定主要是解决保内的日常事务以及乡镇内交办各保所办各事项，具体说来主要有 任免保级办事员、选举乡民代表以外，在地方教育、疏通河道、架桥、交税不公、保长不公、改善民夫、改善征收费用、严惩汉奸、保内人事安排和保内职员待遇方面。概括地说来无非是国民政府所赋予保甲机构的管、教、养、卫职能。 ^[9] 战后嘉兴地区，保民大会在实际操作中却形同虚设。

保民对保民大会异常冷淡，议论事务主要有乡镇公所所提议，所规定，由乡镇督导组所倡导，保民对此积极性不是很高。这主要表现在出席人数上，每次保民大会的召开，乡镇督导组先到各保召开甲长会议，然后由各甲长一再督催保民才出席保民大会，甚至有的乡镇有的保，几经甲长多次督催也达不到法定人数，每次召开保民大会各甲长为召集保民出席而大伤脑筋 ^[10] 。我们以据督导组报告出席人数还算“均佳”的保大乡为例借以说明。

保民缺席多以身体不适、外出、道路不佳，家中有事等作为缺席的借口，对此督导组也认为“ 出席人数常为缺席 ”，是保民大会效率不高的重要原因 ^[11] 。对于出席保民对所议论事务各节也只是依照乡镇公所，及督导组的安排选举保长及乡镇民代表而已。我们从出席保民的言论中可以略见一斑。嘉兴县新北乡某保乡民代表 马更新 宣称：“ 我是种田人，耕田 方法 上熟悉的，对于国家大事是根本不懂，今番保民大会选我做代表，我是不会做事体的，不过凑凑数罢了。”代表曾月华也表示：“月华幼年少读书，恐学识不能为民效劳，那是觉得抱歉的。” ^[12] 上述两名代表的言论在一定程度上还是反映了当时保民大会的实际情况，也反映了保民对保民大会的冷淡。 各保保长对保民大会也异常排斥，他们认为召开保民大会是他们的额外负担，甚至有的保长一再拒绝召开保民大会 ^[13] 。

应当讲由于当时国民素质低下，政治觉悟低，参政意识很弱，对保民大会态度冷淡是十分符合当时实际情况的。

    保民大会及所论事项的实施也受保甲经费不足的困扰。 自治事业经费对于乡镇保甲基层推行自治事业具有极其重要的地位，自治经费充裕与否在一定程度上决定着一个地区自治是否得以实现。自治经费的征集与 应用 在战后国民政府推行保甲制度的过程中也反映了国家，地方政府与基层政权三者之间的矛盾 , 嘉兴县政府一份公函解释得颇有见地。现摘抄如下：

地方自治系训政时期必须完成之建国基本工作，是实施宪政之基石。而自治事项又异常繁多，自须有确定健全之财政基础，庶可遂一付请实现。……而国、省委办事务与军需供应又极繁剧，地方单独税源，……以地方经济枯竭，余均为数甚微。而中央征收机构补助费数额既小又缓不济急。坐失时效。于是县当局遂不免巧立名目，另筹抵补。此种情形主持者，果系一时应变之计，而基层干部人员部分发生横征暴敛等情弊，驯至口头指派非法，苛求拂逆民情，莫此为甚。 ^[14]

    正确处理国家、地方、基层在财政费用之间矛盾是决定战后国民政府战后推行保甲、自治等事项成功与否的关键所在。从嘉兴地区看，战后国家对基层财政极尽搜刮之能事，以致乡镇保甲基层财政费用极端贫乏，使各项自治事业无从开展，也使国民政府试图借保甲推行自治的期望落空，从而使保甲自治成为一句空话。在乡镇保甲基层，乡镇公所也对各保甲肆意摊派，使各保甲穷于应付，保甲机构遂成为在基层征兵、征粮的工具，而非自治的机关。

    1946 年 7 月以前，嘉兴县政府给予保甲征收自治事业经费的权利。对于征收办法，嘉兴县原则上制定了五条规则。 [i] 但嘉兴县政府的这一规定在事实上无法实行，从嘉兴地区所藏档案看也没有这一方面实施的具体内容。

由于保长“无给”职，保长生活无从保障，许多保长乘此时机借保甲机构肆意摊派，大肆搜刮。嘉兴县党部曾指控各保甲长对“ 摊派数额任意变更数目” ^[12] 。战后由于各乡镇公所经费极度贫乏，乡镇长对保甲任意摊派，甚至以“借”的形式对保甲基层进行掠夺。嘉兴县政府乡镇检查督导第三小组工作报告许多乡镇公所向保民摊派各种款项 ^[10] ；有的乡甚至在 青黄不接之际无法征收公粮及各项供应开支，向各保借稻米最后由各保均摊 ^[12] ；各保干事薪给也成为国家、地方与基层三者之间互相推辞的对象（详见下文）。

上述这些情形使嘉兴县政府也认识到基层自治经费 问题 多多。 1947 年 5 月，嘉兴县决定各乡镇“除事业经费外不得向民众筹募” ^[15] ， 1948 年底嘉兴县开始酝酿将自治乡镇保甲事业经费纳入县参政，由县政府统一支配。 1949 年以后，嘉兴县政府决定把乡镇保甲自治经费纳入县财政，由县政府统筹支给 ^[16] 。乡镇保甲自治经费全部纳入县财政后，由于战事日紧，国统区经济崩溃，县无从拨发自治经费。“保甲经费，上级既无发给，唯赖民负，殊属未符中央之德意。”

  ^[17](p6)

  自国民政府在嘉兴推行保甲自治之终，自治经费始终是嘉兴县保甲进行自治事业的主要障碍。基层自治经费的严重不足使保甲推行自治事业寸步难行，而保甲又是国家用来向地方征收税收及兵粮的主要工具，保民对保甲基层机构的排斥以及对保甲推行自治事业的抵制自在情理之中。当时许多学者都曾警告国民政府：“筹措经费时，贫民之疾苦，尤应注意，务须勿使耗费巨大，惹起其对保甲运动之怀疑，又经常费与开办费规定标准，勿使不均，致累民负担，此宜有以注意者也。” ^[18](p456)

此外，保民大会的召开也遭受着政治事件的 影响 ，尤其是 1947年下半年开始国共战争的影响。征兵及征粮、征款是国家战时在基层的重要任务，而不是给基层以民主与自治。对保民大会，嘉兴县政府认为：“值此社会动荡，兵粮孔急之际，如果全部改选一切行政恐陷停顿状态，故一律延长至本年六月底止。” ^[19] 国共战争开始后嘉兴地区的保民大会几乎停顿，议事议程也无非是征兵征粮之事项。

总之，从国民政府战后对保民大会的设计来看，国民政府把保民大会当作在基层训练保民，推行自治运动的机关。但从实际操作来看由于种种因素的制约，保民大会各项职能受到主客观因素的抵制，保民大会之自治功能仅仅停留在制度上，流于形式，而无实际内容。

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[i] 这五项原则为： 1. 各保按田亩数量、富力多寡酌分特、甲、乙、丙、丁五级筹措之； 2. 筹措对象为殷户商号，由保长商同镇民代表查编筹措数字，由保甲长负责收取之； 3. 保长收到数字后即缴付本镇财产保管会保管； 4. 各保应负数字由各保长切实负责，十五日内先筹缴三分之一，二十三日再筹缴三分之一，至本月终完全解清； 5. 各保等级分配可由镇公所酌量定之。参见嘉兴档案馆藏档 304-3-169 。

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