中国非税收入改革及规范化管理研究(4)
2017-09-02 02:21
导读：3.推进非税收入改革的突破口的选择 改革非税收入，包括费改税在内，是一场艰巨的攻坚战。它一方面涉及到部门、单位利益的重新调整，另一方面也是政
3.推进非税收入改革的突破口的选择 改革非税收入，包括费改税在内，是一场艰巨的攻坚战。它一方面涉及到部门、单位利益的重新调整，另一方面也是政府行为的重新规范。我们的任务是选唯改革的突破口，把改革的成本降到最低限度，使改革的目标得到全面实现。 从我国非税收入的现状出发，突破口和重点的选择，宜在两条战线同时展开。一是费改税，抓住若干重点项目，如实行燃油税、社会保险税、教育税、土地有偿使用税等改革；另一是规范预算外资金管理的改革，将实属预算内的非税收入，由预算外调整、规范进入预算内管理。当然，每一个重点项目的改革，若干重点部门实行“收支两条线”的改革，都要精心设计、瞻前顾后、先立规矩、后再实施。
（二）推进非税收入改革的运用 理论是行动的先导。如果说对税收理论的创新，取得了长足的进展，那么对非税收入理论的运用，则处于明显的滞后状态。这是非税收入至今未能理顺，甚至在预算内外、体制内外、制度内外挤进挤出，处于无序状态的重因素。 1.非税收入制度理论的运用。制度是人们社会经济关系和社会经济行为的规范体系。诺贝尔奖金获得者、新制度经济学派代表、美国经济学家道格拉斯·C·诺思在《论制度在市场经济中的作用》中指出：“制度是为人类设计、构造着
政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。”（载《经济和社会体制比较》，1991年第6期）现代市场经济体制的建立，必须有高度发达的制度体系予以保证。按照价值判断标准和利益取向可分为激励制度创新和约束制度创新，表明制度不仅是一种规范、一种限制，而且也是一种激励、一种动力。我国非税收入之所以松弛、混乱和部门权力利益化，与只重激励，缺乏制度约束相关。因此，必须有针对性地实行非税收入的激励制度和约束制度，使两种统一起来，建立健全非税收入的依法执政制度，从制度上保证政府的非税收入严格执法。 2.非税收入体制理论的运用，体制是一种社会经济关系的规范。非税收入在中央和地方之间、企业和居民之间、城市和之间，存在着广泛的利益分配关系。要将非税收入体制形成理论，需要包括下列六点：使中央和地方两个积极性都得到充分的调动；为减轻企业负担和农民负担提供体制保障；对税费分流，费改税的调整，形成新的税收体制和非税收入体制；将非税收入作为新财政体制的重要组成部分纳入深化体制改革的轨道；确保非税收入体制统分适度；推进非税收入体制、地方税体制改革的同步发展。 3.非税收入机制理论的运用。非税收入作为一个有机整体，其各生成部分相互联系，彼此制约，交错运行，所形成的内在关联及运作方式，构成非税收入运行机制。它包括非税收入的形成机制、成长机制、调控机制等在内，应剖析其机理，懂得其源流，先发育机制、再疏导机制，从机制上防止非税收入带病运转，减少非税收入内部机制性摩擦，从而保证非税收入机制畅通、体制合理、制度规范。
（三）国外非税收入的现状及其可借鉴的经验 根据市场经济国家普遍推行财政提供公共产品的理论，税收是政府保证公共产品供给的主要形式。对于准公共产品或混合公共产品则采取收费的方式筹集收入（以非税收入方式取得）。西方对不少混合产品，如教育、医疗、道路、环境等，区别情况有些以税收形式保障供给，有些又运用收费等非税形式来解决。因此它们的非税收入也包括公共财产收入、公有企业收入、行政收入、公共设施使用费收入等。各国的非税收入种类、项目也不一致。根据有关资料显示，高收入的发达国家非税收入占财政收入比重为5一15%，中等收入国家为15一25%，低收入的发展中国家为20－30%.一般说来，非税收入在各国财政收入中所占比重大多为10－20%左右，但在地方财政收入中有高达50一60%的，也有不低于30一40%的。 纵观国外非税收入及其治理的经验，一是统一纳入各国财政预算，对税收和非税收入采取有区别的管理模式。它们对非税收入在中央和地方财政收入中的地位和作用，始终给予特别的关注，采取特别预算、专门预算等形式纳入预算体系内进行管理。我国改革非税收入，将大部分纳入财政预算内管理，小部分保留在预算外管理，关键是组成统一的预算管理体系，对预算外资金采取预算管理的，保证专款专用，也是同样的道理。二是严格控制收费项目、、收费范围和收费标准，一切均采取先立规矩后实施的办法，使收费及其它非税收入项目都建立在法规规范的基础之上。有些收费定价采取公开、公正、透明的听证会制度，广泛听取社会各方意见，便于严格监督执行。可见，依法治理非税收入，正是它们依据法制保持非税收入活而不乱的重要经验。三是严格征收管理，包括采取多种专门预算管理方式、实施收支两条线的管理等，使非税收入在实施过程中，作到依法行政、管理规范、监督严格，有利于保持正常的分配秩序，防止非税收入流失，制止违纪行为的发生。四是注重非税收入发展变化的新趋势。在进步、西方私有化等大变动中，一些原来依靠收税提供公共商品的项目，或者是原来由政府提供的混合商品因转为由私人部门提供（如铁路、电信、电力、航空等部门私有化），大有税敢费的势头，可见，费改税，要因时因地而异，不可绝对化，也不能一哄而起。五是治乱必须令行禁止。各国在非税收入的管理中，一经发现违规行为或乱收费、乱罚款、乱摊派现象，采取重罚方式，令行禁止，直到绳之以法。这样就使非税收入在刚性约束下，严格法律和行政责任。
