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中国非税收入改革及规范化管理研究

2017-09-02 02:21 非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入，非税收入管理中存在的日趋突出，推进非税收入改革已迫在眉睫。　　一、中国非税收入的现状、问题及成因　　（一）中国非税收入的回顾　　我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。中的各种收费等非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业单位，在对社会、和技术、资源实施管理过程中，依据国家、法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入，以及国有上交利润等收入。因此，我国非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，是国家财政收入的重要组成部分。　　在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞，“费”额年年涨，“费”满小金库，“费”散国家财力的混乱局面。　　（二）中国非税收入的现状与问题　　当前，我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料，1996年全国非税收入总额达6000亿元，比1985年增长9.6倍，平均年增长8.9%，高于同期财政收入3.3个百分点（详见图表一）。其分布情况是：　　1.财政预算内的非税收入。主要项目有：第一，国有企业上缴利润（包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有“资产收益）。第二，国家能源重点建设基金收入。第三，各种专项收入：如征收排污费收入、费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收入。第五，事业收入、公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分非税收入为736亿元，占当年财政预算收入的9.9%，在整个非税收入中也是小头。　　2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额达3314.7亿元，为当年财政预算收入的45%.　　3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入将达2000多亿元，为当年财政预算收入的27%以上。　　后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。　　根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题：　　一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国非税收入由1985年的223.21亿元增加到1996年的6000亿元，增长25.7倍。其中，河南省非税收入由1978年的3.54亿元增加到1996年的139.3亿元，增长38.7倍。其增长的态势是是：1990年全国非税收入比1985年平均增长26.7%；1993年比1990年平均增长23.5％；1995年比1993年平均增长39%；1996年又比1995年平均增长56.1％。　　二是非税收入占财政性资金的比重大，费大于税现象十分突出。据有关方面提供的资料，我国非税收入占财政性资金比重由1985年的10.25％增加到1996年的46.5％，全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%，比美国、德国等市场经济发达的国家高40多个百分点。市、县的非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势，形成大量财政资金“体外循环”，收费大于收税。　　三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。现行的行政事业性非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。　　近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内，费挤税。如不制止，将危及国家政权的根基，税收“内在稳定器”功能在市场经济中的作用发挥。　　四是分配无序加剧，“三乱”泛滥。对向企业乱收费、乱罚款和乱摊派中央三令五申，但屡禁不止，愈演愈烈，问题越来越严重，已经成为一种普遍的社会经济现象。主要表现：其一，数量大。从调查情况看，主要由“三乱”引起的有关省市的企业不合理负担，占当地企业实观利润的比例，大致在60%以上，有些地方与实现利润相当，个别地方甚至超过了几倍。其二，项目多。保守一点估计，经常性收费项目已与现行税收种类不相上下。至于非经常性收费项目，有人估计不下千余种乃至几千种。　　其三，秩序乱。有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，完全由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大、随意性强。其四，花样新。“三乱”由暗到明，由不合法到合法，由小到大，由“犹抱琵琶半遮面”向理直气壮地转变。其五，使用乱。尽管有关收费规定对收取费用的使用早已明确，但由于各部门费用多属于预算外资金，管理混乱，大部分费用收用不符。　　除上述问题外，“三乱”还引发并加剧了社会分配不公，败坏社会风气，滋生消极腐败现象，已经成为我国经济和社会生活中的一大顽症。对非税收入进行彻底的清理整顿和改革已是箭在弦上，不得不发。