论我国地方税体系的完善(6)
2017-09-21 06:17
导读：三、我国地方税收入规模的现状及评价 （一）我国地方税收入规模 我国在1994年推行分税制以前，地方税收入规模一直都比较小。1950年，地方税收入占国
三、我国地方税收入规模的现状及评价 （一）我国地方税收入规模 我国在1994年推行分税制以前，地方税收入规模一直都比较小。1950年，地方税收入占国民收入的比重为1.49，占全国税收总额的比重为9.16，1977年，这两个比重分别降至0.08和0.49，到1980年，地方税收入占GDP的比重为1.85，占税收总额的比重为14.69，分税制改革前的1993年，这两个比重则分别为1.67和11.88，1994年分税制改革后，我国的地方税收入规模显著提高。
（二）地方税收入规模的国际比较 1地方税占GDP的比重 世界各国间地方税占GDP的比重差异较大，这是由不同的国情、不同的体制以及不同的政策选择造成的。具体情况见下表： 部分OECD成员国地方税收入占GDP的比重（1990年） 国别（单一制） 地方税/GDP 国别（联邦制） 地方税/GDP法国 4.1 澳大利亚 6.3意大利 1.3 澳地利 9.4日本 8.3 加拿大 16.7荷兰 1.1 德国 11.9英国 2.3 瑞士 12.7希腊 0.5 美国 9.7算术平均 2.75 算术平均 11.3 资料来源：《地方税收入规模的衡量标准及国际比较》许建国（载于《湖北财政》1997年第3期） 从表中可以看出，单一制国家地方税的规模较低，联邦制国家的地方税规模相对较高，这是与它们的相对集权和相对分权的特征相一致的。我国地方税占GDP的比重在3.7左右，低于表中所列的所有联邦制国家，略高于单一制国家的平均水平，低于法国和日本。尽管我国采用的是单一制的国家结构形式，但是，我国的地域范围广阔，区域间的地理条件和经济发展水平等等方面的差异很大，因此，我国的地方税收入占GDP的比重并不算高。 2地方税占全国税收总额的比重 这一比重反映的是中央与地方间进行税收分割的比例，它集中体现了一国财权的集中与分散程度。通常情况下，联邦制国家的数值要明显高于单一制国家。下表（略）列出了部分OECD成员国该比重的情况。 我国地方税收入占全国税收总额的35左右，不考虑保障税的因素，这一比值不仅高于单一制国家的平均水平，而且还高于联邦制国家的平均水平，由于我国的社会保障基金尚未纳入税收体系，将其它国家的社会保障税剔除掉再加以比较，那么，该指标所反映出来的我国的地方税规模仍然远远高于绝大多数的单一制国家，与日本的水平相当，略低于联邦制国家的平均水平，却要高于其中的澳大利亚和奥地利两国。可见，我国的地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，而前面所反映出来的地方税收入占GDP的比重在国际比较中却没有这么高，这充分反映出了我国宏观税负偏低这一情况。 3地方税收入规模占地方财政收入及支出的比重 这两个比重是通过考察地方税对于地方政府实现其职能的贡献度来评价地方税收入规模的，由于在地方财政收入中，最主要的形式为地方税收入和中央政府的补助，因此这一比重也间接地体现了各国中央对地方的控制程度。 上表中所列各国，无论是联邦制还是单一制国家，其地方税占地方财政收入和支出比重的平均数都大致为40多。其中，联邦制各国的水平较为接近，大都在30～60之间，较高的加拿大与较低的澳大利亚之间相差12个左右的百分点；单一制国家之间，这一比重则相差悬殊，瑞典与英国间相差近60个百分点，这其中最主要的影响因素就是来自于中央政府的补助的高低，这主要取决于各国的国情及政策选择了。在我国，地方税占地方财政收入的比重1995年度为38.76，略低于上表所列各国的平均水平，地方税占地方财政支出的比重1995年度为44.3，与上表中各国的平均值大体相当。 在讨论地方税规模时，不可忽略的一个问题是，我国的财政收支活动中，除预算内之外，还有预算外和制度外的收支活动。1995年预算内收入为6242.6亿元（不含债务收入），预算外收入为3843亿元，相当于预算内的61.56，制度外收支规模据有关资料估计在3000至5000亿元。预算内支出近7000亿元（不包括债务支出），预算外和制度外支出，据保守的估计共4000至5000亿左右。从收入形式上看，预算内收入主要来源于税收，预算外和制度外收入基本上是由收费和基金构成的，其中的大部分归地方政府。收费和基金从性质上属于财政性资金，其支出也是财政性支出，用来提供公共服务，但这两项在上述的统计口径中并没有包括进去。如果将预算外和制度外的收支考虑进去，那么地方税在地方政府的收支中所占的比重则要大大降低。近年来，出现了地方政府收费膨胀以及伴随而生的混乱失控局面，给运行造成了很多负面，一个不可忽视的重要原因是地方税无法满足地方政府提供社会公共服务的支出要求，而地方税的立法权集中在中央，同时，地方又无权发行公债，这种情况下，地方只能借助收费方式来筹集资金，而在日益增多的收费中，不乏具有税收性质的收费项目，即“税的费化”。这一现象从一定程度上反映了我国地方税收入规模偏低，难以满足地方政府正常支出需要的现状，四、增加地方税收入规模的合理选择 目前，一些人在谈到地方税规模高低这一问题时，习惯性地把目光放在中央与地方之间的税收分割上，即仅仅或更多地关注地方税占全国税收总额的比重。事实上，造成地方税规模偏低的主要原因是宏观税负过低以及收费膨胀，侵蚀税基，从前面的及对比中也可以看出，我国地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，这种情况下，若是再依靠降低中央税比重来加大地方税规模，则不仅于事无补，还势必影响国家的宏观调控能力，进一步恶化中央财政形势，最终影响经济的。可见，解决地方税规模偏低的问题应另觅它途，从目前来看，应主要从以下两方面着手： 1、通过完善税制和加强征管提高地方税占GDP的比重。由于1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税触动不大，现行地方税的税制中仍然存在着一些问题需要解决：（1）一些税种老化，税负偏低，且收入缺乏弹性。例如，现行的《农业税条例》是1958年发布的，实施30多年来，情况发生了很大的变化。一是农业税计税常年产量与实际产量相差悬殊，名义税率与实际税率严重脱节；二是60年代核定的耕地面积因建设用地和水土流失而逐年减少，另一方面改田改土和开荒又增加了部分面积，致使出现了“有税无地”或“有地无税”的现象。又如房产税、车船税、印花税等已八、九年未调整税负，城市房地产税、车船使用牌照税等还是1951年出台的，距今有四十多年未调整税负，其税负标准在经济发展和物价上涨之后显然偏低；另外，相当部分税种采用定额或定率征收方式，缺乏收入增长的弹性机制。（2）部分税种税政不统一，内外有别。房产税、土地使用税、车船税内外资适用不同的税法；城建税、固定资产投资方向调节税只适用内资企业，外企暂不征收；此外，外资企业还享有多于内资企业的大量的税收优惠。这些差别待遇不仅不利于实现市场经济条件下的公平竞争原则，也减少了税收收入，而且，一些税收优惠还给偷税漏税提供了可乘之机，导致税款的进一步流失。（3）一些亟待开征的税种尚未开征。随着经济活动的日益拓展，新的税源不断出现，税收却没有及时地做出调整，出现了某些领域的税收真空，如遗产税、社会保障税等尚未开征，影响了税收对经济的调节力度和广度。上述这些问题都急需通过完善税制来加以解决，无疑，税制的完善将会提高地方税的实际税负，增加地方税的收入规模。 此外，地方税的税种较多，但多为税源分散，征管难度较大的小税种，面对这种格局，绝不能忽视小税种的收入，应加强征管，尽力做到应收尽收来提高地方税收入规模。 2、通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的规模。税费虽同为政府参与国民收入分配的形式，但在性质上及特征上都存在着差别。首先，在性质上，税收具有“公共”服务付费性质，征收对象的受益与支出不具有直接的对应关系，而收费具有“个人”服务付费性质，具有受益与支出的对应关系，这是税收与收费的最根本的差别，也由此决定了税收和收费应在不同的领域里发挥各自的作用。其次，在特征上，税收具有固定性、规范化的特征，收费的立项和标准则具有较大灵活性；税收的立法权、管理权较为集中，收费权限则相对分散；税收由税务机关代表政府负责征收和管理，体现了集中性，收费由为数众多的行政事业单位负责征收和管理，具有分散性。税收和收费的不同性质和特征决定了在一国的财政收支活动中，只能以税收作为主要手段，而收费则为辅助手段。 然而，近年来，随着收费规模的膨胀，出现了“以费代税”甚至“税收缺位、收费越位、费大于税”的局面，扰乱了分配秩序，分散了政府财力，削弱了宏观调控，也严重损害了党和政府的威信。而相当一部分收费本身就具有税收的性质。例如排污费。为了治理环境污染，许多地方向排污单位收取排污费。收取排污费的目的在于通过收费加大排污单位的成本，促使其改进技术，减少污染排放，并且筹集环保资金以治理环境污染。收费的目的与税收的“寓禁于征”相类似，并非是向排污单位提供公共服务的报偿，而且治理环境污染的受益范围不仅限于付费人，而是全社会。因此，排污费实际上是发挥着税收的功能，理应还其税收的本来面目。类似的情况还有很多，因此将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，无论从上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的。庞大的收费和基金规模通过“费改税”则必将极大地提高地方税的收入规模。
