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论我国地方税体系的完善

2017-09-21 06:17 第一部分　地方税概论　　一、正确界定地方税的内涵　　（一）什么是地方税　　，我国的税收界和实际工作部门在探讨地方税体系的过程中，对地方税这一概念，尚未形成一致的意见。如《财政百科全书》的定义为：“地方税，中央税的对称，属于地方财政固定收入的税收，一般是将税源分散、收入零星，又与地方联系密切的税种划为地方税。”《新税务大辞典》的定义为：“地方税，中央税的对称，由地方政府负责征收管理和支配的税收。”还有一些学者认为，严格意义上的地方税应是由地方政府立法、征管、使用的税。概括起来，目前对于地方税的定义无外乎三个因素的归属，即：收入归属权、征收管理权、立法权。立法权和征收管理权同属于国家税收管理权限，其中税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权及公布权，它属于范畴，其职权属于国家立法机构；征收管理权则是一种行政权力，它包括税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、税收减免权以及征税权，属于政府及其职能部门的职权范围。　　很显然，收入归属地方政府应当是地方税的必要条件，但它并非充分条件。因为，假设某个税种，其收入全部或部分归属地方政府，但其征收管理权属于中央政府，地方对于该税种的征收、管理无法产生直接的力，从某种程度上说，这部分收入对于地方政府而言无异于得自中央政府的补助。因此，地方政府拥有一定的征收管理权应是地方税的另一重要条件。对于立法权，从世界各国的实践来看，只有在美国等少数几个实行彻底分税制的国家，地方政府对于地方税拥有完全的立法权，如果将立法权也作为地方税的一个必要条件，那么对于世界上的大多数国家，不论是单一制还是联邦制，都会由于“地方税”的税种数量及收入规模过小而失去的意义，对我国尤其如此。因此可以说，地方税的立法权可以归属中央政府，也可以归属地方政府。　　综合以上，“地方税”的概念可以界定为：地方税是为了实现地方政府职能，根据一国税收管理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并拥有一定管理权，收入完全归属地方政府的各个税种的总称。　　（二）对地方税本质的理解　　深入理解地方税的概念，需从本质上澄清以下两个：首先，地方税不是简单的收入问题，其实质是一个管理体制的范畴。“地方税”从形态上表现为归属于地方政府的若干个税种和一定规模的税收收入，但其实质决不仅仅是简单的收入问题，而是财政管理体制的范畴。地方税之所以要从一国税收体系中独立出来，与中央税相区别，完全是因为政府管理体制及其相对应的财税管理体制的需要，是分级政府和分级财政的要求。显然，在实行高度集权、统收统支的财政管理体制中，中央拨付给地方政府的税收收入虽也被称为地方税收收入，但它与这里所谈的地方税却是两个截然不同的问题。其次，地方税反映的是中央与地方的税收分配关系，而不是政府与纳税人的分配关系。地方税作为国家税收的一个组成部分，属于税收的范畴，它本质上所反映的是中央与地方政府之间的税收权益分配关系。一个国家从体制设置的需要出发设立地方税，其目的不是为了如何处理政府与纳税人的分配关系，而是为了处理中央与地方的关系。不论地方税如何设计、地方税设置多少，都是对原中央拥有的税收管理权限和收入的分配。地方税的起源、、调整和改革也无不是围绕与中央政府如何合理分权分利这一中心问题展开的。当然，在地方税的征管过程中同样会发生政府与纳税人的分配关系，但这种分配关系并非是因地方税的设立而产生的。　　（三）地方税体系的和构成　　所谓“地方税体系”是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。其具体内容包括：1、地方税税制体系。即地方税的税制组成体系，它包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。地方税管理体制是指划分中央与地方之间地方税管理权限的制度，其内容包括对地方税立法权的划分和对地方税征收管理权的划分。地方税税种结构是指组成地方税的各税种的构成、比例及相互关系。它的主要内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问题。　　地方税法规体系是指由有关地方税的全部法律法规共同组成的内在和谐统一的有机整体。它可以按分为税收实体法（各税种法律法规）和税收程序法（征收管理、行政复议等法律法规）；按级次分为：法律（人大及其常委会制定）、行政性法规（国务院、财政部、国家税务总局、省级人民政府制定）、规范性文件（各级财税机关制定）。2、地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素（包括管理服务、征收监控、税务稽查、机构组织等）相互联系和制约所表成的整体系统。3、地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税护税。可见，地方税体系的内容是极为丰富的，它涉及到税务及实际工作的方方面面，关于我国地方税体系的建设，本论文将着重对其中的三个关键加以讨论，即地方税的税制结构、地方税管理体制、地方税收入规模的确定。