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新公共治理的现状

2014-10-09 01:15 公共部分的变革回应了几个相互联系的重大现实，包括：职能公共部分提供公共服务的低效率；的变化；私营部分相关变化产生的，尤其是全球化作为一种经济气力的兴起；技术变化使得分权同时又能更好地控制全局成为可能。
　　行政治理可以分为三个鲜明的阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共治理改革阶段。每个阶段都有自己的治理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共治理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的题目。由于新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共治理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的治理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过往了。
　　　　一、前传统模式
　　很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政治理。公共行政已经有很长的了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。
　　首先是创始者或领导者赋予以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务治理是所有社会活动中的中间因素，固然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。
　　公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的浇灌事务到金字塔的建造。在汉朝就采用了儒家规范，以为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中心通过各种规则和程序进行治理。韦伯以为，中世纪“”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。
　　尽管这些国家以不同的方式进行治理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即以为行政治理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法经常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很希奇的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资本钱，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。
　　前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制经常导致***，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很希奇。专业化、非化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。
　　　　二、传统的公共行政模式
　　在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了治理理论，该理论也来源于对美国私营部分的运用，为公共行政提供了。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部分，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。