新世纪中国政治改革若干重大问题的思考(5)
2015-01-13 01:12
导读：其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的民主党和共和党那样的
其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的民主党和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播
电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。
这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。
再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“苏东剧变”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“苏东剧变”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。
内容来自www.nseac.com 然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日江泽民讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。
