论消极行政——兼论减轻农民负担的治本之策(6)
2014-11-09 01:13
导读：积极政府缓和了发达国家的阶级矛盾，对于发展中国家来说，是构成了国家发展的基础条件。但在政府介入经济社会生活应该多深的问题上面存有争论。中
积极政府缓和了发达国家的阶级矛盾，对于发展中国家来说，是构成了国家发展的基础条件。但在政府介入经济社会生活应该多深的问题上面存有争论。中国自改革开放以来的显著特点是中央向下放权让利，目的是调动地方政府在经济社会发展方面的积极性，措施是给地方政府一定的自主政策空间。这一招很灵，在改革开放的前10年时间，中央以下各级政府都积极行政，政府主导型经济发展，政府主动型民主发展，乃至政府主导型社会发展等等，成为中国特殊景观，也收到颇好效果。一些地方政府领导人高瞻远瞩，为地方经济超常规发展立下功勋。典型如苏南乡镇，温州个体私营企业，山东蔬菜产业，珠江三角洲外资企业的发展，都离不开地方政府领导人“抓住机遇”作出的主动积极决策。地方政府积极性的发挥，为中国1980年代经济腾飞提供了动力。
进入1990年代，理论界和政策部门感到分权让利的思路不太适合中国当时的现实，一方面中央已无权可放，无利可让，另一方面放权让利引起中央财力和控制能力的不足。对于发展中国家来说，仅有地方政府的积极性，而没有一个具有积极行政能力的中央政府，就会出现国内经济社会发展中的混乱。“分税制”正是在这一背景下出台的。“分税制”大大提高了国家财政收入能力，同时又通过财政体制调动了地方政府的征税积极性，中央政府与地方政府两个积极性和两个积极政府都出来了。
中央与地方两个积极性和两个积极政府也存在问题，根本问题是不能解决既缺乏中央监督也缺乏民众监督的地方政府滥用积极性和滥积极行政的问题。各种“大跨度、超常规”的口号因此喊了出来，并成为几乎所有地方政府的行动指南。政府积极性严重脱离了当地实际，积极政府造成了严重后果。
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回到乡镇一级，在1980年代，乡镇一级的积极性对于地方发展和中国经济奇迹的创造具有重要意义，尤其是被称为奇迹的乡镇企业的发展，离不开乡镇积极的有时是直接的支持。当时乡镇在经济社会方面的主动性或乡镇实行积极行政，有两大有利条件。
一是1980年代中国市场是卖方市场，愁产不愁销。乡镇企业生产的产品虽然质量较差，但价格相对国有企业的产品要低一些，在卖方市场的情况下，办企业很少不赚钱。而办乡镇企业离开当地政府在政策、资金、土地上的支持，也会十分困难。万解秋将“苏南模式”的运行方式概括为“政府推动型经济”，意即政府在农村经济发展中起着一个主导性的作用。政府推动型经济的核心是资源动员的行政性质[4]。有些地方如温州地区在1980年代初即暗中允许私营企业的发展，在卖方市场的背景下，开办企业都赚了钱。在1980年代卖方市场的背景下，政府对乡镇企业以及私营企业的支持越多，办得越快，经济发展速度就越快，财政收入增长就越快。正是因为1980年代卖方市场的背景，为乡镇积极行政提供了良性发展的空间。
二是1980年代虽然已有经济贪污等经济领域的犯罪和凭借手中行政权力收受好处的行为，但当时全国社会风气尚好，拜金主义尚不严重，无论是握有实权的行政官员还是掌握经济的企业领导，在经济上贪污腐败的情况并不普遍。既缺乏贪污的胆量，也没有贪污的思想基础。正是因为1980年代社会道德包括官员道德感尚在，对未来的信念较强，使得乡镇政府主导经济发展时，不是从一己之私来考虑举办企业和调整产业结构，而是真正从市场需要，从本地资源与资金等实际情况出发，举办事业。举办事业的良好出发点与卖方市场的背景结合起来，就制造了1980年代地方政府主导乡镇企业发展的奇迹。那时真是办什么事情都可以成功，没有办不到的事，只有想不到的事。
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想不到的事情人们逐渐会想到。既然政府主导的经济发展良好，中央政府进一步调动地方政府的积极性，将财政“分灶吃饭”提为“分税制”，希望地方政府通过积极发展地方经济，增加地方财政收入，同时为国民经济的快速增长创造自下而上的速度。
