论消极行政——兼论减轻农民负担的治本之策(8)
2014-11-09 01:13
导读：在我们看来，问题首先不在于虚报浮夸，而在于将“政绩”与对地方官员考评联系在一起的体制，荣敬本等人将此种体制称为“压力型体制”。只要这种体
在我们看来，问题首先不在于虚报浮夸，而在于将“政绩”与对地方官员考评联系在一起的体制，荣敬本等人将此种体制称为“压力型体制”。只要这种体制仍然存在，减轻农民负担就没有可能，农村为中国现代化提供稳定大后方的基础就会丧失。因此，我们的主张是，在乡镇一级，应将目前积极行政的体制向消极行政体制转变。这种转变本应在1990年代之初就进行的，拖止现在，再不及时实现这种转变，将对农村发展和中国的现代化构成难以弥补的伤害。
我们从三个方面展开讨论。一是什么叫做消极行政，二是为什么在乡镇一级应实行消极行政，三是如何实行消极行政。
消极行政就是乡镇政府只办理上级交办下来的事情，不在上级交办的事情以外办事。上级对乡镇的考评，不是从乡镇额外完成工作的多少，而是完成上级交办任务的多少作出考评。乡镇行政退出诸如发展经济、调整产业结构、建设小城镇等诸多方面的主导作用，主要工作是维护治安、协调农村矛盾、实行计划生育、协助征收税费等等。具体地说，乡镇行政更多是充当“守夜人”，而不是作为创新者，更多实现保护的职能，而不是建设的职能。
为什么要在乡镇一级实行消极行政，前面我们已大致积极行政的危害及其危险性。以下我们进一步从两个方面展开分析。
第一方面，在中国经济发展的今天，特别是已加入WTO的背景下，中国经济的增长只能主要来自城市（含沿海区），农村的主要功能是为庞大的农村人口提供可以安居的场所，为中国城市和工业发展提供进退有序的就业结构。事实也证明，当前中国乡镇一级特别是中西部农村，由于乡镇企业几乎全部破产，小城镇成为纯粹消费性场所，小城镇建设的投入越多，对经济发展特别是农村经济发展的负面影响越大。而就农业来说，由于人地矛盾，中国农业几乎注定是温饱型农业，期望通过大规模农业投入以在世界市场获得农业优势，没有现实可能性。
中国大学排名 第二方面，积极行政必然造成乡镇财政的全面紧张，农民负担的加重和乡村两级严重的债务。在积极行政的背景下，国家试图发挥地方政府在经济社会发展中的主导作用和主动性，就不得不放权，不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能，也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。买方市场的形成使强人创业日渐艰难，而体制转轨和社会转型的背景下，缺乏自下而上监督的地方各级政府中很多强人变成恶人。在强人创业的成本和风险很大的情况下，恶人会充分利用宽松的政策与上级的放权谋取私人好处。这样，在县乡两级，越是后期就有越多地方官员进行那种华而不实、劳而无功的创业，实质上不过是借创业之名行谋私之实。这些缺乏监督且任期短暂的地方官员，在对付没有组织的农民时易如反掌，这就是各种表面上符合政策精神，实质上劳民伤财加重农民负担恶性案件一再发生的原因。如前已述，这些由积极行政产生的后果，会恶化农民在农村的安居条件，并将大量农村人口逼进城市，最终会造成对中国现代化的严重不良影响。消极行政因为勿需发挥地方政府在经济社会发展中的主导作用，就不需要给地方政府发挥作用提供宽松的政策空间。既不需要也不允许乡镇行政在国家政策和上级精神之外进行创新，是否按政策办事而不是是否做出了“政绩”成为对乡镇行政的首要评价。乡镇行政自由发挥政策的空间越小，上级授予的权力越小，就越成为上级政府在乡镇一级的办事机构，也就越合乎消极行政的要求，因而也就越能为农民提供休养生息的空间。
如何实行消极行政呢？发展中国家，中央政府几乎不可能实行消极行政。因此，我们说的消极行政首先排除中央政府；城市因为是国民经济的主要增长点，积极行政可以为工业和服务业的发展创造条件。因此，我们说的消极行政不包括省、市两级。有一些县的主要工业集中于一些特别的大镇。这些大镇具有良好的地理位置，齐全的基础设施，且有望在农村劳动力不断转移出来时形成对农村劳动力的吸纳从而发展成为一定规模的城市，这样的大镇也应实行积极行政，但镇的范围仅仅指建成区，不管辖农村。因此，我们说的消极行政，是指那些以农业为主的缺乏规模（指镇区建设规模）和工业的乡镇，应实行消极行政。我们说的消极行政还指那些以农业为主的除去一些特别发达大镇（含城关镇）的县市。具体来说，我们所说的消极行政包括以下十个要点：
