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论消极行政——兼论减轻农民负担的治本之策

2014-11-09 01:13 当前正在安徽省和全国一些县市试点的税费改革，希望达到两个目标，一是减轻农民负担，二是规范农村税费征收。国务院在2001年3月24日发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中重申，农村税费改革是继实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革，对减轻农民负担，制止农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派），增强农业基础地位，促进农村稳定和国民持续快速健康具有深远的意义。

我们认为，农村税费改革对于减轻农民负担和规范农村税费征收有一定的作用，但对于解决农民负担过重和促进农村社会稳定这类重大，只是治标之策，要从根本上解决困扰农村发展的诸种问题，必须实现农村行政思想的转变。以下分四个部分展开我们的讨论。

一、农民负担的现状与农村税费改革

自从1980年代末出现农民负担过重，中央开始采取措施减轻农民负担以来，中央先后下发20多个文件要求各地减轻农民负担。中央对农民负担的认识高度越想越高，采取的措施越来越具体也越来越严厉。然而，无可否认的是，至1990年代结束进入21世纪，农民负担越减越重，因为农民负担而积累的各种矛盾和深层次问题越来越多，农业的基础地位和农村的社会稳定都成为严重问题。从中央到地方，终于认识到试图在原有农民负担体制内通过一般性治标的办法来解决问题，是没有希望的。税费改革被推上前台。

那么，为什么在原有农民负担体制内无法解决农民负担问题呢？我们来看一看农民负担的机理。

农民负担就是农民实际承担的税费提留及出工出劳负担。农民负担可以分为合理负担和不合理负担，合理负担是指农民应该为国家无偿提供税收，承担与自己有关公共品分摊成本等。不合理负担是指那些超出农民实际承受能力且不符合中央政策的种种强迫农民出钱出物出工的负担。中央减轻农民负担政策并不是说取消农民负担，而是不允许不合理的超出农民实际承受能力的负担。但是，因为两个方面的原因，中央减轻农民负担的政策常常得不到落实。第一，很难区分合理负担与不合理负担。第二，农民是分散的而乡村组织拥有几乎所有方面的优势资源，乡村组织有足够支使分散农民的能力。两方面原因的相互促成，减轻农民负担很容易就被基层组织化于无形。 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）

具体地说，“上有政策，下有对策”，中央要求将农民负担的三提五统款控制在农民上年人均纯收入的5%以内，乡村两级就提高农民人均纯收入的统计数字；中央要求取消一些向农民收取的集资摊派，乡村两级就生成新的向农民摊派项目；中央要求控制税收和三提五统，乡村两级就多收共同生产费。这样，在整个1990年代，农民通过各种渠道特别是新闻媒体知道中央减轻农民负担的各种政策，却始终因为乡村组织多收超收而得不到减轻负担的实际好处。农民因此向上级反映乡村组织的不良行为，认为“中央政策很好，就是乡村组织不执行中央政策”，乡村两级1990年代成为农村矛盾的焦点，乡村干部也就成为农民负担的罪魁祸首。

乡村两级都很委屈。一方面，乡村两级让农民出钱出工大都是自上而下安排下来的达标升级任务，另一方面，自上而下的政绩考评体制，使乡村两级有很强的向农民收钱收物以做出“政绩”的冲动。若乡村两级不是将收上来的钱物贪污掉，而是为农民办了些象样的事情，还真没有什么好说的。

换句话说，乡村两级尤其是乡镇一级，面临着双重选择：第一，严格按中央减轻农民负担政策办事，让农民满意，乡镇因此不会受到农民向上级告状，并因违反减轻农民负担政策而受到处罚的风险；第二，违反中央减轻农民负担的政策（因为农民负担合理与不合理的界限十分模糊，因此可以做得十分巧妙），多让农民出钱出工完成上级安排下来的财政任务、达标升级任务，并在此基础上做出其他乡镇未能做出的“政绩”。在“政绩”型考评体制下，这类乡镇领导人无疑是一个有能力的应该得到提升的人。