世行：中国深化事业单位改革，改善公共服务提(3)
2017-10-02 06:51
导读：功能缺失的政府间财政体制严重削弱了对事业单位实行三分法（全额拨款、差额拨款、自收自支）的预算分工体系，因为国家应该优先提供的服务能否得到
功能缺失的政府间财政体制严重削弱了对事业单位实行三分法（全额拨款、差额拨款、自收自支）的预算分工体系，因为国家应该优先提供的服务能否得到落实要取决于地方有无财力。在贫困地区，甚至最优先的关键服务也常常缺乏基本的资金支持。（注：这是中国财政体制的一个主要特点，因此，世界银行的报告《中国：国家发展与地方财政》指出政府间财政转移支付体制构成了阻碍国家政策落实的瓶颈。）许多依靠地方预算提供资金支持的核心公共服务提供者，如小学、疾病控制中心和类似的机构，经常缺乏必要的资金。当地方预算遇到困难的时候，这些名义上应该由预算全额拨款的事业单位被迫和其他单位一样，只得依靠收费开展服务。（注：妇幼保健中心提供生产和儿科服务，传染病防治中心提供服务，这导致了低效重复，世界银行（2002）对此有所讨论。）这种分权式财政管理体制的另一个特点是鼓励并且维持了事业单位从业人员数量的快速增长，从而妨碍了近期把公共支出用于重点服务项目的改革努力，这与这种依据从业人员数量而不是具体项目来分配资源的预算也是有关系的。人们在潜意识里认为，如果出现工资拖欠问题，上级政府总会救助下级政府，这导致了地方政府资源分配决策的扭曲。通过编制系统进行控制的传统办法其作用看起来正在减弱，因为政府公务员工资经过几次调整之后，与本地收入水平相比已经达到很高的水平。
激励机制
为服务付费的具体方式会影响到事业单位及其管理者和职工的激励机制。总体而言，事业单位激励机制的特点是强烈的创收动机和薄弱的政府约束及客户约束。
强烈的创收动机。过去的改革在把事业单位“推向市场”的同时，也使得事业单位有了很高的创收积极性。改革削减了事业单位的预算拨款，赋予了事业单位更大的管理自主权，允许事业单位扩大服务范围，而且把管理层和职工的收入与创收联系起来，这样就把管理者和职工置于一种“剩余索取者”的位置。实行这些措施的时候，公务人员的工资比较低，人们普遍认为有必要提高公务人员的工资。然而，随着时间的推移，“工资外收入”已经制度化并已成为报酬结构的一部分，这就造就了事业单位追求创收的积极性。事业单位自己创造的收入，也开始扮演一种与市场环境下运作的私营的利润相类似的角色。第一，在管理者和职工的报酬中，“灵活”的奖金和补助（非固定工资）所占的份额越来越大，几乎占到总报酬的一半左右，如表1.2所示。第二，事业单位职工报酬中“灵活”成分的多少和事业单位的创收收入之间可能存在较强的相关性。至少有数据表明，以省为单位，确实存在明显的相关性，如图1.5所示。省与省之间的奖金和补助水平有很大差距，最高的是最低的18.3倍。对省级数据进行回归分析后，可以发现人均创收水平可以很好地预测人均报酬（R[2]值达到0.84），但与来自预算拨款的那部分收入在统计上则没有明显的关系。
（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
资料来源：根据发改委课题组（2004）数据计算。
为了激励职工创收，事业单位的管理者常常把职工的报酬水平和可观察到的硬指标挂钩，比如他们创收的数额。专栏提供了一个所谓“绩效考核分配”制度的实例。
专栏某城市医生的报酬
据当地一家报纸报道，某中医院在2003年实行了一套新的“绩效考核分配”制度。按照新制度，医生们平均工资的30％为基础工资，其余部分则根据“业绩”灵活发放。一个“业绩”不好的科室的医生每月拿700元，而那些“业绩”较好的科室的医生可以拿到10000元。结果，工伤鉴定科成为全院业绩最好的科室。在医生的报酬结构中，有一部分与他们开出的药品和检查费用是联系在一起的，比如，中药提成11％，西药提成2％，理化检查提成10％，处置费提成13％，给患者开一个CT提17元，开一个彩超提10元。
薄弱的约束机制。强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场约束和监管约束时，才能真正带来服务结果的改善。这一点对诸如教育、医疗卫生以及农业推广等服务来说尤其关键。因为这些服务的一个突出特点是“可度量性”低，也就是说，要比较精确地度量这类服务的质量和数量会非常困难。对中国的事业单位来说，与强烈的创收动机相比，来自政府和市场的约束都显得软弱无力。过去的改革确实把大多数事业单位“推向了市场”，但这个“市场”本身却是一个高度扭曲的市场。市场约束薄弱主要是因为存在三个方面的制度性缺陷：消费者没有足够的权力；监管体制仍不健全；市场竞争不完全且常常被扭曲。医疗卫生领域是一个例子。虽然医院的管理者和医生们已经在高能激励机制的驱动下有了强烈的创收动机，但医疗服务市场的实际情况是，要通过改善服务来实现他们的创收目的要更困难一些，因为一方面服务价格偏低而且受到严格控制，另一方面医疗服务的质量常常难于度量和验证，未必总能得到患者的认同。因此，高能激励机制把他们推向了另一条道路，即高价出售更多的药品来创收或在可行的情况下牺牲质量（尤其是那些不可观测和不可度量的质量指标）节约成本。这样做之所以有利可图，是因为药品市场缺乏竞争性，因此利润极为可观。尽管医生和患者之间的关系越来越紧张，但有理由相信，如果不是因为大多数医务工作者的职业操守和公共服务道德，医疗卫生领域存在的各种问题会比现在严重很多。
