世行：中国深化事业单位改革，改善公共服务提(6)
2017-10-02 06:51
导读：3）重组事业部门 服务提供者采用哪种组织形式（公立还是民办，营利还是非营利，自治实体还是政府部门或者代理机构）取决于很多因素，其中包括服务
3）重组事业部门
服务提供者采用哪种组织形式（公立还是民办，营利还是非营利，自治实体还是政府部门或者代理机构）取决于很多因素，其中包括服务的性质、产出和效果的可度量性、市场的竞争程度以及合意的对服务提供者的控制程度。如果某种服务的产出可以很容易地界定和度量，那么这种服务就可以很容易地外包给企业或由独立的自治机构提供。不属于这种情况的服务，由政府提供可能更好，政府可以用公共服务道德和投入方控制来保证服务的质量和水平。但有些服务，特别是对市场进行独立监管的服务，从服务提供的效率考虑，与政府建立一种保持距离型的关系更为合适。如果市场中存在竞争或者市场本身是可竞争的，那么更高的独立性或外包更有可能提高效率。
中国在选择服务提供者方面面对着很多制约因素。非营利机构还比较弱小，近期内不大可能在服务提供中发挥很大作用。过去二十年来，事业单位获得了很大的自主权，如果不强化问责机制，即使给予事业单位更多的管理自主权，想要在短期内提高效率也不容易。在其他国家中，一些由市场提供的服务在中国不能由市场提供，这是因为中国缺少执行复杂合同所必需的框架和机构能力。要决定特定地区特定服务提供者最合适的组织形式，必须详细考察它们面临的具体环境，但中国仍有可能从以下改革行动中获益：
为事业单位创立两类组织形式。首先，可以在法律意义上区分直属事业单位和独立事业单位。
直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算、其管理者由政府部门领导任命和监督的事业单位。管理者在业务活动中享有有限的自主权，比核心政府部门大，但比独立事业单位小。监督应该是一种过程监督，而不是结果监督。直属事业单位的人事系统可以和核心政府部门一体化，受各级政府编制办公室和人事部门的管理。直属事业单位的创收行为应最小化，并置于与核心政府部门一样的严格审计之下。不应允许直属事业单位进行借贷。除了少数监管机构之外，直属事业单位这样一种内部治理结构可能适合大多数行政执法类事业单位以及其他很多直接向政府部门提供服务的事业单位，如政策研究、信息技术、信息收集和管理、职工培训项目的制定和管理服务等。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。独立事业单位的内部治理机制可以包含以下方面：（1）每一家独立事业单位应该有自己的使命宣言，并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现；（2）一些独立事业单位可由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会进行管理，理事会还可包括消费者和其他利益相关方的代表；（3）理事会建立之后，管理者的任命和解职由理事会决定，聘用和解聘其他人员的决定权可由理事会保留（例如核心技术人员和管理人员），也可下放给管理层。理事会和管理层应享有足够自主权，建立他们认为符合本单位实际情况的人力资源管理体系；（4）独立事业单位可以创收，但必须遵循严格的、审计和报告制度。
建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架。第二，可以考虑建立一个覆盖更多类型的公共服务提供者——其中包括公立机构——的法律和监管框架，正式界定更多类型的组织形式。对中国的服务提供者来说，没有单一的“最佳”组织形式。和国际经验中可能有众多的所有制形式和治理结构可供选择，每种形式和结构都有自己的优点并值得借鉴，但没有“最佳组合”。事业单位改革总体战略需要采取一种更为务实的方法，通过引入竞争，给每一种可行的组织形式提供平等的机会，使它们能够在所有领域和所有地区显示出自己优势和缺点，然后让消费者和各级政府的政策制订者来选择。借鉴国际经验，中国可以考虑7种适用于服务提供者的组织形式，如表2.1所示。在国家所有制形式下，按自主权由小到大排列可以有四种可能的组织形式：核心政府部门，直属事业单位，独立事业单位和国有企业。在公共部门以外，服务提供者可以是非营利机构，也可以是营利性私人机构。非营利机构目前在中国被称为“民办非企业单位”，建议更名为“民办事业单位”，现存的事业单位可以相应地称之为“公立事业单位”。私人机构的法律形式可以是独资或合伙的中小企业（例如，医生的私人诊所或教师开办的民办学校）或股份公司。这些组织形式的某些组合也可以成为有用的形式，例如公立民办、受政府监管的服务提供者。
