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世行：中国深化事业单位改革，改善公共服务提

2017-10-02 06:51 「提要」改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应所确定的建设小康的目标，落实“以人为本”的观，具有非常关键的意义。虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革，其中包括重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，建立绩效管理和监督体制。由于事业单位的复杂性和多样化特征，改革的设计与实施必须充分考虑不同部门和不同地区的具体环境以及对员工的。因此，有必要在中央层面建立一个跨部门的改革领导小组对事业单位改革进行指导和监督。

　　「关键词」事业单位/公共服务/改革

　　本报告反映了世界银行于2002—2004年期间进行的一项关于中国事业单位改革的课题的主要发现。本项研究的目的是在系统当前情况、认真评估公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略。考虑到中国事业单位的多样性和复杂性，以及不同部门和不同地区的特殊情况，本研究以、医疗卫生和农业技术推广服务等三个部门的案例研究为基础，重点研究一系列跨部门的关键。本研究力图通过两种方式贡献于中国事业单位改革战略的设计：（1）提供一种新的思考问题的方式，以求有助于决策者在制定事业单位改革战略的过程中更好地分析所遇到的各种问题；（2）就事业单位改革的关键指导原则和主要措施提出政策建议。由于问题复杂和资料有限，除了少数例外，本研究未能深入探讨改革战略的实际实施问题。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）

　　一、中国的事业单位改革：问题何在

　　自20世纪80年代中期以来，中国在事业单位改革方面采取了广泛的措施，这也是其整个改革进程的重要部分。现在回头看，过去的改革具有一些共同特征。首先，过去的改革措施都是在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的；第二，事业单位改革方案的设计经常基于对事业单位的分类，而分类的基础是“公益性”概念；第三，改革的总体方向是市场取向。不过，20世纪90年代末期以来，也出现了一些新的趋势。一方面，在公共服务提供方面，出现了更多的私营部门参与；另一方面，在对事业单位引入市场型激励机制的同时，也开始强调公共服务提供的“非营利”概念。

　　虽然过去的改革努力取得了很大成绩，但在服务提供方面引入了一些不合意的激励因素。其结果是，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等。对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多过重的费用负担，而与此同时，为事业单位提供资金仍然是各级政府的一个沉重包袱。事业单位“创收”的积极性很高，但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没有那么高。更糟糕的是，强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象。此外，庞大而无处不在的国有事业单位阻碍着非国有服务部门的出现，而非国有服务部门对中国维持持续的高速增长和提高生产率都具有非常重要的意义。改善服务提供要求进行一场深远的改革，要求以一种协调的方式同时处理好付费和激励两方面的问题。

　　付费机制

　　在为服务付费方面，中国面临的挑战有两个。第一个挑战是要重新调整付费责任在政府和私人之间的划分。政府必须按照建设小康社会的要求满足为服务付费的资金需要，同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力。改革面临的挑战是必须做出一些艰难的选择来调整服务提供范围，使之与政府掌握的公共资源水平相适应，与此同时还必须保证政府有充足的资源来为一部分服务付费，对于这些服务来说，政府在校正市场失灵、实现社会公平目标方面具有关键的作用。

　　从这个角度看，中国过去二十年的发展轨迹是服务付费的非政府化：付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型，如图1.1和1.2所示。在教育行业，这表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升；在医疗卫生行业，由于医疗保险制度不完善，这种非政府化导致在全部医疗支出中居民个人现金支出的比例直线升高。