城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(2)
2017-08-17 01:34
导读：进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工“离乡不放土”也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。
虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。
比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转化为非农生产用地的问题。在城市化和化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。
城市化过程中的人口迁移问题、社会保障问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了很多政策建议。但是，如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究所提政策建议可能导致的顾此失彼。
本文安排如下，第二部分对直接相关进行了讨论，第三部分分析了目前我国城市化、农地制度和社会保障问题之间的相互关系，并指出中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对进一步改革的含义，在本文最后一部分，我们提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
二、综述与评论
2.1城市化与人口流动
城市化和人口迁移方面的非常庞大，也涉及多学科领域。中外学者在研究中的一个基本共识，是由于传统的以户籍制度为核心的一系列具有歧视性制度安排，使得中国的城市化远远滞后于化，城乡就业以及人口的比例与城乡结构的比例脱节严重。根据Au and Henderson（2002）的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。
改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破：不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限，相反，获得户口必须要放弃的土地和计划生育政策城乡差异所导致二胎指标，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。更进一步来看，也有学者认为，虽然户口的作用不可否认，但其效果也没有人们想象的那么有力。进一步放开户籍的限制不大可能会导致大量的农村人口涌入城市（Choi，2000）。
周其仁（2002）指出：城镇化是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。政府不能以为掌握了城市（镇）的“客观”，就能通过“规划”城市（镇）化来促进经济增长。在“行政规划和权力租金驱动”下，城镇化改革可能是危险的，乡镇政府有“国土制”和“行政升等”的刺激，在吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前，土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。黄毅（2002）对浙江所有地区共计88个样本镇进行的实证研究发现，很多中小城镇加快户籍制度改革和推进城市化成为地方政府提高建制级别，增加财政分成，特别是扩大农地转非农地，获取预算外收入的一个幌子。
