城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(5)
2017-08-17 01:34
导读：对于乡村迁移人口的社会保障问题研究相对较少。卢海元（2004）论证了建立适合农民工特点的社会养老保险制度是农民工彻底完成城镇化最重要的制度保
对于乡村迁移人口的社会保障问题研究相对较少。卢海元（2004）论证了建立适合农民工特点的社会养老保险制度是农民工彻底完成城镇化最重要的制度保障和政策选择，并提出应加快建立适合农民工特点的社会养老保险制度。根据农民工建立社会养老保险制度历史起点的差异和存在“双重经济保障”的现实，他建议对农民工实施以土地换保障为主的多种形式的“实物换保障”，建立多元化的筹资机制，以及建立健全农民工农业退出机制和农村返回机制。
应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障；在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述“老人”问题的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。
三、城市化、农地制度和保障：一个转轨中的大国视角
我们认为，要解决前面提到的困扰我国的城市化过程不彻底、农地制度不稳定和（迁移人口与失地农民）社会保障不健全的，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把这些问题放在一个转轨和发展过程中的大国背景下进行讨论。
首先，不应忽视上述三个方面的问题的紧密关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全”，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工、经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不期望回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现“倒贴”包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；[7]正是由于上述不完全迁移，使得外出务工经商者“离土”的机制无法启动，造成“离乡不离土”的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的“余地”较小，村庄内部土地调整的压力增大；[8]同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和“集体”权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） 其次，是一个处于全球化背景下经济快速发展的大国。这就意味着为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口都需要在全国大空间范围内进行重组。而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。
在我国的人口迁移中，长距离迁移占相当的比例。根据Rozelle al（2002）2000年对随机抽取的6省60个村1199个代表性农户进行的调查及其推定表明，农村非农就业从1981年的4千万增加到1995年的1.5亿，而到2000年进一步上升到2亿以上（非农就业参与率从31-34%增加到43%）。根据该调查提供的，在1990年，大约有不到30%的农村人口出省打工，而到2000年，这个比例增加到40%.
从上述数据来看，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和等经济体发展过程中的人口迁移具有相当显著的差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的“粘连”（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或者占而不用造成资源浪费。
