城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(3)
2017-08-17 01:34
导读：2.2农地制度 在我国，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英1988）。
2.2农地制度
在我国，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英1988）。，农村土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益，而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件（Putterman and Ciacu ，1995），而在粮食市场不完善的条件下，土地能够保障粮食安全（Park，1996）；而在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险（Giles ，1999）。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。
Rozelle ，Brandt et al （2002）等的研究指出，虽然不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面，[1]但行政性的土地调整相当程度上是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。从这个意义上看，这种土地调整不仅有助于公平，而且可能提高效率，所以平等和效率是否存在矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。[2]此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障。土地调整的保障和失业保险功能也应得到充分考虑（姚洋，2000）。
一个更重要的是各地土地调整的巨大差异和地权稳定的内生性。实际上，是否调整土地是在很大程度上是在地方层次，特别是村级水平决定的。[3]Turner，Brandt and Rozelle（2000）的研究发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同（但平均分地）所导致的配置效率损失；而且，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率也上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利的完成。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） 同样重要的还有调地规模（大调整抑或小调整）的决定因素。上述学者进行的实证研究表明，非农就业机会及其增加对减少土地调整规模有非常主要的作用，甚至超过人口变动的影响。虽然行政性调地能够在一定程度上弥补租赁市场发育不足所带来的效率缺失，但由于租赁市场相对较薄、加上信息不完全、调地的交易成本较高等，这种替代并不完全。特别有意思的是，行政性调地和市场化租赁（往往是短期转包）都随非农就业机会上升而增加，这也在一定程度上说明由于行政性调地因其时间上相对滞后（于人口变动和非农就业机会变化），加上因信息、村集体配置土地机制（如按人口或劳动力平均分配）等原因不能完全实现有效率配置土地，仍然需要市场化租赁来进行补充。
90年代中后期以来，随着城市化过程的加速和城市土地市场化进程的进展，土地农转非的进程加快，加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大，地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减，特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，在相当地区导致失地农民及其引起的失业和社会不稳定现象。
针对这个问题，周其仁（2004）指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路（周其仁2004）。
