城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(7)
2017-08-17 01:34
导读：在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。但是，私有化对于改善农村的收
在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。但是，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，迁移人口收入往往显著高于留在农村人口的收入，私有化意味着无法实现横向补贴；进一步来看，就保护农民土地产权的问题，如果相当部分迁移人口已经、或即将从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当的措施使得其成为市民后，更应该保护的是留在农村的“农民”的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也是最关键的问题，是现阶段进行土地私有化在上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础和优点，从而在
政治上更加可行的话，那么就值得寻求。
四、农地非农市场化条件下的户口—农地选择：一种备选政策组合
在前面分析的基础上，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。
该政策组合如下：首先，在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；其次，设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在600或800元以上），同时在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包；在自愿的基础上，达到上述准入标准的乡村迁移人口，如果（无偿）放弃农村的土地（包括土地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格（Eligibility ）；[11]当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，但同时在城市打工，农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，但都无法获得享受上述福利包的资格，；同时，改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益，而一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格；政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供上述福利包的财政基础。
（科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布） 我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农用土地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易“农地转非农地”权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。进一步来看，经济发展和制度改革的过程，就是不断
放松广大参与者约束条件，扩大其可选择集合、以改善其福利、并同时确保基本社会公平、促进收入分配平等的过程。
首先，就农地产权的稳定问题来看，实际上，虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但各地农村进行的土地调整还在进行。在造成土地行政性调整的多重原因中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段来限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它可能在一定程度上能够同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革的经验证明，在地方层次建立给土地权属管理
办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难进行行政性调整。
