城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(9)
2017-08-17 01:34
导读：如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入
如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入相对较高，而后者的财富一般而言又比那些因为“农地转非农地”而获益的农民的财富相对较低的话，那么，上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对体系效率没有负面的优点。[19][20]相比之下，只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看，如果利用土地增值税建立福利包的措施，能为迁移人口建立的社会保障和子女就学等安排在相当程度上建立财政基础，那么这些措施就不会对已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。
上述措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户口制度这个“杠杆”，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象，[21]同时，其自愿放弃的农地将减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。[22]当然，在上述政策组合中，土地使用权证不仅可以抵押，也应该允许自由买卖，这将对农村和农民养老发挥积极作用。
本文来自中国科教评价网 当然，上面提出的政策组合要完全实现，需要中央政府在全国范围内采取统一行动，也需要中央与地方、地方之间的配合，特别是给予地方政府适当的激励。当然，可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动（如在个别省份之内或两到三个迁入—迁出地省份之间进行试点）。
对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？
我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。[23]如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整体，现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和农地制度弊端是该体系的残留，要打破它们就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、有效地完成；如果改革不进行一定的利益格局调整，土地农转非无法实现市场化，那么通过土地征用侵犯农民利益、降低土地利用效率并同时危害社会、稳定的情况就无法最终得到有效控制。
在目前中央提出的“就业优先”的经济发展战略背景下，上述政策组合就有其重要的意义。各级政府应该考虑在制定对下级政府的考核任务时，以新增就业和城市化新吸纳人口作为一项主要考核指标，同时上级政府、特别是中央政府可以把财政转移支付与新迁入人口（包括就学儿童）适当挂钩，为地方政府参与改革提供激励。
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在经济和社会发展的过程中，改革必须要从此岸出发，一方面要充分利用已有政治、经济、社会条件和既有制度体系，循序渐进实现经济和社会、乃至政治体制的平稳转型，另一方面也要在可以突破的地方实现突破，防止突进和停滞，以顺利达到理想的彼岸。在关于中国经济发展和转轨的争论中，历来存在政策改进优先还是制度建设优先的争论，特别是在私有化和宪政体制等重大问题上。（参见林毅夫2003，Saches，Yang and Woo ，2003，杨小凯，2003）。在国际前沿的经济学主流中，同样的争论也一再出现，而且非常激烈。Acemoglu et al（2001，2002a，2002b，2004a，2004b）在一系列非常具有影响的文章中，通过使用欧洲殖民者在殖民地的死亡率作为这些殖民地后来制度水平的工具变量，试图从实证上说明制度水平对于一个国家长期经济发展的关键作用，但Glaser et al（2004）在最新的工作论文中指出，那些用于度量制度的指标中，相当部分是制度运作和经济发展的结果（outcome ）而非制度本身，所以制度—经济表现之间的因果关系并没有那么简单。从实证检验看，人力资本似乎是比制度更基本的经济增长源泉，而人力资本提升往往来自于特定国家采取的有利政策。那些贫困的国家、即使是缺乏专制体制，也可以通过寻求好的政策来摆脱贫困，一旦经济发展了，社会对良好制度的需求增加，制度改进就成为可能。[24]以本文所涉及到的农村土地制度和户籍制度来看，即使农地制度改革的最终结果是私有化，即使户籍制度改革的最终结果是人口的完全流动，目前所应该做的，也是首先通过促进人口向城市完全转移的政策组合来切实保障农民对土地权益，而人口向城市的完全迁移不仅对其本身（通过边干边学），而且对其子女（通过城市学校教育）都是当前条件下最有效率的人力资本投资。这里我们无意否认制度建设的重要性，但虽然从长远看建立良好的制度有助于促进经济和社会繁荣稳定，但制度的建设和良性运作往往需要相应的社会、经济和政治条件。从这个意义上看，制度和政府治理机制建立都具有很大的内生性。从短期乃至于中期来看，精心设计并具有可操作性的政策组合不仅促进经济发展和社会稳定，也将有助于良好制度体系的最终建立。
