城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发(8)
2017-08-17 01:34
导读：目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝
目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其“在市场经济条件下使用计划经济手段”所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。[12]所以降低管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加
作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。
我们认为，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，促进乡村迁移人口的完全城市化则为农村土地减少调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分工作在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助（social assistance）为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助，但同时不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；[13]在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（不仅包括新迁移人口，也包括本地居民）为目标群体的廉租房政策。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 上述政策思路的另外一个配套措施是在给予农村移民“城市福利包（户口）—农地使用权证”自愿选择的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府从中抽取土地增值税来为城镇福利包融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，[14]也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，[15]同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和性。[16]所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。
政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有经济效率和收入分配两个方面的合理性。从上看，土地利用用途的转换所发生的增值在很大程度上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济学的合理性。
上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和潜力（从而也有信心放弃土地产权）迁移人口去“购买”土地使用权，然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配（补贴）给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整，从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定，推动农村居民实现收入增长和土地保障。应该指出，正是因为上述福利包是新建立的，而迁移人口在福利包—土地产权证选择中具有完全的自主性，选择了福利包农民显然具有福利的改进；[17]而如果上述福利包的建立能够（或至少部分可以）通过征收“土地农转非”过程的土地增值税来实现，那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和化过程中所带来的土地增值收益。[18]
