现代国家制度下的中国县制改革(3)
2015-04-26 01:04
导读：县自治的与实践 清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制——既有作为朝廷命官的行政
县自治的与实践
清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制——既有作为朝廷命官的行政长官，又有议事会、参事会等地方自治组织，但最后决定权在官治一方。对于议事会及参事会之议决事件，府厅州县长官有交令复议及核销之权；督抚遇有不得已情节，可咨请民政部解散府厅州县议事会。袁世凯掌权时，于1914年下令停止进行地方自治，并令内务部重新厘定自治制度。当年12月，政府公布《地方自治试行条例》，确定以县下的区作为地方自治单位。此外，省的地位一直是民初政争的焦点。起初，国民党极力主张实行省自治和省长民选，后来联省自治运动兴起，国民党又转到反对者的立场上。孙中山经过反复考虑后，选择以县为地方自治单位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定："地方自治之范围，当以一县为充分之区域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《县自治法》[17].国民政府成立后，按照孙中山制定的《建国大纲》，积极推行县自治。县自治的涵义包括自治法人、自治行政、自治财政、自治选举等项，下面逐一介绍它们的具体进展。
抗日战争初期，国民党为贯彻《抗战建国纲领》，决定制定并实施"新县制".1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，首次在正式法规中明确规定："县为地方自治单位"，"县为法人".公法人具有上的独立人格，不再仅仅是上级政府的代理人。这意味着：（1）县作为地方自治团体，在法律范围内，得为单独的意思表示，得自行处理地方的事务，而不受干涉；（2）县有独立的财源与财产，受法律之保障（《建国大纲》第十一条）；（3）明示地方自治团体之层级，"县为法人"即确定县是国家行政区划体系中享有自治权的实级，而县以上之行政督察专员公署和县以下之区署则不是实级。[18]国民政府时期的县自治与清末民初的地方自治，在性质上已经截然不同。清末自治注重的是"官办"与"民办"的区分，各种自治团体在一定程度上还属于私法人的性质，其主持者不具有公务员的身份，行政公署与自治机关泾渭分明。县自治注重的是"中央"与"地方"的区分，按孙中山的说法，就是"将地方上的事情，让本地方人民自己去治".[19]上级委办事项与县自治事项，都是"地方上的事情"；"县市行政与地方自治打成一片"，行政公署与自治团体混合为"整个机关"；自治"官办"，即由地方公务员取代地方士绅来办理地方自治。"地方上的事情""悉由县长总其成"、"统一指挥"，"使成整个之机体，俾收臂指相使之实效"，因此"新县制"规定县长职责为：（1）受省政府之监督，办理全县自治事项；（2）受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。[20]清末举办各项新政，正税中并无一文开支，而是由地方另行筹措自治经费。1919年，北京政府颁布《县自治法》，规定县自治团体之经费有以下五款：（1）县自治团体财产之收入；（2）县自治团体公共营业之收入；（3）县自治税；（4）使用费及规费；（5）过怠金。[21]但是，当时的政府并没有制定出县自治税的具体法规，因此县自治经费的主要来源仍然是各种赋税的地方附加及其田赋附加。国家财政与地方自治经费分为两截的作法从清末一直延续到国民政府时期。1920年代末的定县，县公署与区公所的开支由省财政厅拨付，由县财务局管理的自治经费包括下列五项开支：党费（国民党县党部经费，占15.6%）、政费（"四局"办公费、公安经费等，占40.7%）、费（占36.5%）、建设费（占1.4%）、特别费（占5.9%）。[22]1934年的第二次全国财政会议议决通过《财政收支系统法》，呈经国民政府公布施行。这是继1913年民国政府颁布《国家税、地方税划分标准》，划分中央财政与地方（省）财政后，首次确定将两级财政改为中央、省、县市三级财政。1937年3月，国民政府又颁布《财政收支系统法施行条例》。[23]1941年11月8日国民政府明令次年1月1日起施行《改订财政收支系统实施纲要》，将全国财政分为国家财政与自治财政：前者包括原属中央省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）之一切收支出；后者以县市为单位，包括市县乡镇之一切收入支出。从表面上看《纲要》好像是突出了县自治财政的地位，但由于把原属地方财政系统的田赋与契税悉归中央，而且要求田赋征收实物，事实上是强化了中央财政。1946年，国民政府又恢复中央、省、县市三级财政体制。[24]中华人民共和国建国初期，中央人民政府实行高度集中的统收统支财政管理体制，县自治财政被取消。1952年在一些省份重点试办了县级财政，如辽西省台安县。[25]从1953年起实行中央、省、县三级财政体制，开始划定县级财政收支范围，成立县总预算，乡镇经费也纳入其中。[26]至此，县级财政才算是最终确立，但自治财政也不复存在了。
