现代国家制度下的中国县制改革(5)
2015-04-26 01:04
导读：有学者指出：江苏省人口密集，一个县有100万左右的人口，城市化除重点发展县城镇外，更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡，有些县除县城
有学者指出：江苏省人口密集，一个县有100万左右的人口，城市化除重点发展县城镇外，更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡，有些县除县城外没有中心镇；有些县中心镇数量过少；也有些县虽然在县城以下众多的乡镇中已有几个乡镇发展水平较高，但由于没有实行重点建设，因此中心镇不突出。在县城以下各乡镇平行发展，显然是尚未摆脱经济和半自然经济格局的表现，不利于城乡经济紧密衔接，不利于人口城镇化的发展。[34]还有人专门探讨了县域双中心城镇现象，指出山东省泰安市辖的5个县或县级市都存在政治中心与经济中心相分离的问题。在城建投资分配上，一些县政府总是把县城建设放在第一位，把经济中心城镇建设放在比较次要的地位。某县政府驻地镇人口规模仅为该县经济中心镇的一半，而前者城建累计投资额是后者的3倍，这显然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的过程，也是资金和其他资源聚集的过程。赫希曼在其代表作《经济发展战略》中指出，在经济增长空间传递过程中存在着两种效应："滴流效应"（tricking downeffect）和"极化效应"（polarization effect ）（或译为辐射效应和集聚效应）。[36]现阶段的中国城市化进程，尚处于极化效应起主导作用的时期。根据亚洲开发银行考察团的研究报告，按地方政府层级划分的1993年财政收入构成，省占16.7%，地（市）占据43.9%，县（市）占24.2%，乡（镇）占16.7%；财政收支出构成，省占23.8%，地（市）占31.7%，县（市）占30.2%，乡（镇）占12.7%.实行分税制后，地方财力进一步向地（市）集中，在1999年江苏省地方税收收入中，省、地级市、县（市）分别占16.24%、59.91%和23.85%.如果把预算外资金和"自筹资金"在内，地（市）和乡（镇）两级的收支比重还要增加。[37]1980年代以来，地区和地级市作为区域经济增长极的作用日益突显，尽管这一行政层级迄今尚不具有宪法地位。按现行分税制体制，在税收大头增值税的收入中，县乡财政只能得到12.5%的分成，县属从总体上说又是亏损的，不能给县财政带来任何收入。为了维持县政的运转，县政府既要向上伸手要钱，还要向下伸手抢钱，截留挪用本该属于乡镇的城建维护税、土地收益，甚至包括从乡镇企业收取的治理污染费等。[38]从全国范围来说，乡镇一级的财政收入大于支出，其余额则被县里搜刮去了，这显然妨碍了沿海地区一些经济发达的中心镇向小城市的发展。
（科教范文网 fw.nseac.com编辑发布） 上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：应将县乡两级财政合二为一。在地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础、公共卫生和福利（"五保户"）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县政府。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。[39]中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。
县制的"终结"
在化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕蚀着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年的县制将会"终结".然而，县改市只是改了一名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在"市制"的新装下保留了传统县制的实质。
