现代国家制度下的中国县制改革(9)
2015-04-26 01:04
导读：笔者认为，由实转虚后的县政府应采用"双重职能兼行架构"，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又
笔者认为，由实转虚后的县政府应采用"双重职能兼行架构"，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在县级市），只能设立一个县辖市（建议依照的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的"专员兼县"，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。
县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的"逐层递选制"，[64]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各级上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。
虚县制将不设县本级财政。凡是国家和上级地方自治体委托的事项，由委托机关负责拨付相应的开支款项；凡县参议会议决的事项，由下级的地方自治体（市、镇、乡）财政部门分摊开支款项。有关款项可以交由首市财政部门具体经办，由县参议会任命的独立审计官负责监督审计。
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 对于庞大的县政府机构（含党群、
人大政协、公检法机构），实行虚县制后的处置办法有四：一是转化，二是撤消，三是下放，四是上交。
随着政企分开与改革的深入，县政府主管企业的部门可以全部实现转化。譬如，正在进行的农电管理体制改革，将逐步把县属电力企业建成由省电力公司独资或控股的有限责任公司，成为电力市场中独立的配电公司。[65]这样一来，县政府的电力主管机构就没有继续存在的必要了。主管煤炭、冶金、轻工等产业的县政府机构的命运应当大致相同。
实行虚县制后，原来"五大班子"中的"四大班子"以及直接为其服务的机构可以全部撤消，县级领导干部人数可以减少95%以上。富余的一部分干部可以派到市镇乡，充实基层第一线的工作。
在广东等一些经济发达的省份，已经赋予试点镇享有县级项目、规划、土地、人事等经济管理和
行政管理审批权限，并实行计划单列。[66]各级政府的事权必须划分清楚，凡是基层政权可以承担起来的职责，县政府就没有必要再继续把持在自己手里，造成行政审批环节过多与行政责任不明。特别是在设立县辖市后，作为县（县级市）政府工作重点的城市建设职能便可以移交前者。
张春根虽然主张"强县"，但他也同意县法院与县政府完全脱钩，实行"从中央到地方垂直管理的司法体系"，"经费由中央统一拨付"，以改变目前"司法机关在人财物上依附于地方政府"，"司法机关本身的利益与地方团体的利益成为一个荣辱与共的同一体"的不能公正执法的状态。[67]近年来，国务院陆续决定将质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。将来，其他一些系统（如公安、、环保）的人事权和财务权也可以由县政府上交都、府、州，或者实行垂直管理，或者由上级地方自治体委托县长监督代管设在县内的分支机构。
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注释：
[1][63]参见侯宜杰：《二十世纪初改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版，207、253-256页。
[2]参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社，1998年版，233页。
