现代国家制度下的中国县制改革(4)
2015-04-26 01:04
导读：清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之
清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之事件，依法令属于议事会权限内之事件，此外还有申覆官府咨询及向本级和上级行政长官建议之权。议事会就议员之中选举十分之二为参事会成员，并选同数之人为候补成员。参事会为议事会的副议决机关，即代理议决、辅助议决者，二者关系有点类似于现在的县人大及其常委会，但参事会的会长由行政长官担任，每月举行一次常会。[27]1939年的《县各级组织纲要》规定，县设参议会，由乡镇民代表会议选举县参议员组织之，每乡（镇）选举一人。到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开县临时参议会的321县，召开乡镇民代表会的203县，召开保民大会的507县。[28]直到抗战胜利前后，在国民党统治区才普遍设立了县参议会。
1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》把选举因素带进了县长的产生机制，该省宪第一百零三条规定："县长由县议会选举六人，交由全县公民，决选二人，呈请省长任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹锟宪法"第一百二十八条第二款规定：县长由县民直接选举之，执行县自治行政；但司法尚未独立及下级自治尚未完成以前，不适用之。[29]该宪法于次年即被段祺瑞临时政府废止。1929年国民政府制定的《县组织法》第十二条规定："凡筹备自治之县已达建国大纲第八条所规定的程度者，经中央查明合格后，其县长应由民选。"关于这一规定的含义，1934年2月12日中央会议通过的《地方自治原则》有如下解释：地方自治分为三期进行，（1）扶植自治时期，县长由政府任命，县参议会由县长聘任一部分专家为议员；（2）自治开始时期，县长由政府任命，县议会由人民选举；（3）自治完成时期，县长和县议会均由民选。[30]根据国民党对于军政、训政、宪政的划分，以宪法制定完毕作为宪政开始之期。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定，县长和县议会议员"由县民选举之".但是，这种县级直接选举没能来得及在大陆实施。《省各县市实施地方自治纲要》于1950年4月24日公布后，[31]在台湾的人才首次行使了直接选举县（市）长和县（市）议会议员的权利。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 二、废县：市制对县制的冲击
县制不适应城市化进程
地方行政区划随着化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。[32]中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于"大跃进"失败，城市化停滞乃至倒退，使得上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两面。
中国的城市大致分为三个档次，100万以上人口的特大城市，20-100万人口的大中城市，10万人左右的小城市。，特大城市的形成一般以省的范围为腹地，大中的形成以地区和地级市的范围为腹地，小城市的形成以县和县级市的范围为腹地。对于西部地区人口30万以下的县来说，以县城所在的镇作为培育小城市的胚胎，在一个县的范围内形成一个小城市，是比较恰当的。对于东部和中部地区人口80万左右乃至超过100万的县来说，现行县制把资源过多地汲取到县城，在一个县的范围内仅形成一个小城市，已经不能适应加速城市化进程需要。沿海省份一些非县城所在地的中心镇，人口现已达到或超过10万，也很繁荣，例如东清的柳市镇常住人口9.7万，外来人口4万，预计2001年实现工业总值100亿元，国内生产总值38亿元。[33]但在现行行政区划制度下，这些地方不能置市建制和享有市的管理权限，对于城市化的十分不利。
