现代国家制度下的中国县制改革(7)
2015-04-26 01:04
导读：整县改市（区）后，农民依然是农民，并不因为设市就变成了市民，有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口统计
整县改市（区）后，农民依然是农民，并不因为设市就变成了市民，有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口统计和中外交流的困难。有的时候，设市改区对于实质性的城市化进程反而有不利的。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果严重影响到城市的规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的统一领导，先后成立了党的城区工作委员会之类的机构，但因毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设等带来许多人为造成的困难。[45]然而，县级机构的党政官员是非常欢迎县改市的，因为整县改市后，不仅机关的人员可以扩编，而且可以扩大行政权限。县级市可以拥有一定的外汇额度，审理人员出入境手续，设立海关，建立银行支行（因而可以作投资担保或发行较大额度贷款），拥有审批较大面积用地权力，直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作，定编充实安政法队伍名额，以及增加城市建设维护费的提留，等等。[46]整县改市还会造成"马太效应"，一些富县改市后能够获得许多政策上的实惠，这势必造成富县更富、穷县更穷，从而加剧县（市）际经济发展不平衡。其实，县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现，没有必要设置名不副实的"市".[47]由于已经有相当数量的特大城市和大中城市的存在，在目前的县和县级市范围内，城市化的主要任务是培育和发展小城市。为了帮助实现这一目标，行政区划改革的最佳模式既不是划县设市（切城设立县级及县级以上的市），也不是撤县设市（整县改为县级市），而是县下设市（保留县级政区，设立县辖市）。在20世纪初筹建市制时本来就是这样设想的，但后来却逐渐偏离了这一既定方针，经过近一个世纪的摸索，最终还是要回到符合世界城市化道路的模式上来。
（科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布） 北京政府1921年7月和9月颁布的《市自治制施行细则》划分了特别市与普遍市：特别市的行政地位相当于县；普遍市的行政地位与乡平级。[48]南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》，改变了普遍市的行政地位和隶属关系。《市组织法》规定：市直隶于省政府，不入县行政范围；凡人口满二十万之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市；市设置市政府，依中国国民党党义及中央及省法令，综理全市行政事务；市设市长一人，由省政府呈请国民政府任命之，指导并监督所属职员。[49]这两个市组织法勾勒出了国民政府时期市制的基本轮廓。
1947年12月，国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案，其主要为：一、划分甲、乙、丙三种市。甲种市为直辖市，乙种市为省辖市，丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上，省辖市人口在十万以上，县辖市人口在一万以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陆，由于内战的缘故，上述草案未能成为付诸实施；但在省，则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。
1980年代后期以来，大陆学者纷纷提出设立县辖市的。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要"撤镇设市"；胡威提出："对城市化水平较高的县在设立县级市后可同是保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5-10万人口以上的小城市，可以设立县辖市。"[51]显然，在整县改市和县设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。
三、虚县：未来地方自治体系中的县制
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） 对于县制前途的三种意见
对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。
《县域论》的作者张春根主张"缩省、撤市、强县"，实行"新郡县制"：减少行政层次，撤消地级市和地区行署，取消"市管县"体制，形成省-县-乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省，每个省辖40-45个县；改变县级政府"责任重大，权限不够"的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。[52]这种观点是人文地和行政学界的主流意见。[53]也有人进而主张在扩县基础上强县。蔡玉峰认为："按照现有的通讯和手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%."[54]强县论的依据主要有三点：第一，县制历史悠久。"中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝沿用至今，而省县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或自治州，反复无常，变更十分频繁，长期以来始终未能找到较为理想的方案，一直是行政区划力求解决的主要问题。"[55]如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤消变更频繁的地级建制。第二，"缩省强县"的主张在学界传统深厚。从1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今等著名学者及政界人士，持续不断地提出此类主张，并多多少少地影响到政府的决策。[56]第三，省-县-乡三级制法律基础坚实。地级政建制（地区、地级市）以及"市管县"体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权产物。
