现代国家制度下的中国县制改革(6)
2015-04-26 01:04
导读：以划县设市方式建立的市包括三个行政级次：直辖市、地级市（省辖市）、县级市（专辖市或地区代管市），当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国
以划县设市方式建立的市包括三个行政级次：直辖市、地级市（省辖市）、县级市（专辖市或地区代管市），当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。在抗日战争爆发前的十年中，先后设置过8个特别市（院辖市）和17个普通市（省辖市）。1943年5月，国民政府对《市组织法》进行了一次"根本修正"，规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市：（1）省会，（2）人口在二十万以上，（3）在文化上地位重要，人口在十万以上。同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底，全国共设69个市，其中院辖市12个（南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安），省辖市57个。[40]中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和省辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。1953年3月12月，政务院发布了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：原大区直辖市一律改称中央直辖市；各省专署辖市一律撤销改划，符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。[41]但是在省辖市中，事实上一直存在着相当于地级的市和相当于县级的市两个级别。
1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干的通知》，要求"积极试行地、市合并".[42]地市合并、市领导县的初衷是想要克服"在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多"，以及两个同级机构同城而人为地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托现有的地级市机构，合并作为省政府派出机构的地区行署。下一步，同城的地区与地级市合并演变为同城的地区与县级市合并，这样就不是两个地级机构的合并了，因此又叫"地（区）改市".地区摇身一变为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并、市领导县起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。同时，按照中央编制委员会的规定，地级市的编制比地区的编制可以有大幅度的增加。
内容来自www.nseac.com 在"地（区）改市"的过程中，原来的县级市通常与所在的县合并，然后改为新的地级市的一个市辖区，并领导被合并县所属的乡镇。既然县级的市辖区可以领导乡镇，那么县级市也可以领导乡镇，于是从"地（区）改市"中演绎出"县改市".1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日批转各地试行。民政部报告认为，的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（即所谓"切城设市"），而且还应该把符合条件的县撤县改市（也称为"整县改市"）。此后，县级市建制数目增加得非常之快。1985年底，全国的县级市仅159个，1992年底增至323个。1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于5月17日批转试行。"整县改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人的县，分三档制定了不同的标准，各项指标比1986年标准有所提高。1980年至1997年底，全国新设县级市459个，其中切城设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。1983年全国共有县（自治县、旗、自治旗）2071个，2000年底减至1671个，[44]每年减少23.5个，以这样的速度"整县改市"，到2050年前后，除西北、西南边镜的少数民族地区，全国绝大部分的县都将不复存在。
