现代国家制度下的中国县制改革(8)
2015-04-26 01:04
导读：笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的大跃进
笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的大跃进，而"大跃进"时期"并大县"的失败应当成为前车之鉴。如果中国实行地方自治，应当在省、地、县、乡四级建制中选择那一级作为主要的地方自治体呢？平均人口几千万的省太大，平均人口几十万的县太小，平均人口几百万的地级建制规模介于美国、德国的州和日本的县之间，比较适合作为上级地方自治体。康有为、梁启超、熊希龄、范源濂等在20世纪初规划行政区划改革时，就是把当时的道或者府作为主要的地方行政建制，道的人口相当于现在的地级建制的人口，地级政区的大小则与府的范围基本重合。[57]既然不能"撤（地级）市"而要"强府强州"（我们曾建议将地级市根据不同情况改为府或州[58]），就不能同时再"强县"、"扩县"，尤其是在县已经不再是基层政权，它的许多职能已经下放到乡镇的情况下。
废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到"全国一片‘市’"."废县"论从文字上看好像很激进，实际上是最保守的。它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省-地级市-县级市-乡镇来取供宪法规定的省-县市-乡镇。这与"文革"时期通过以地区革命委员会取代地区行署，使地级建制实体化有异曲同工之妙。
笔者主张虚县而不是废县。县制历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。各级地方政府有虚有实，有的层级是地方自治体，有的层级不实行地方自治，有的层级握有较多管理权限，有的层级事少权轻，这是世界各国的通常作法。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均设有郡与市、乡两级地方行政建制，挪威在1974年实行体制改革——郡议会由居民普选产生，设立与国家分离的郡级自治行政当局，允许郡议会直接向居民征税——以前，只有市、乡基层政权是地方自治体；芬兰的郡则至今还是非自治的地方行政体，国家在郡一级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市、乡一级实行地方自治。希腊、葡萄牙、西班牙等国，也都没有在最高一级地方实行自治。[59]在美国，县的领导人虽然是由选民直接选举产生，但他们只担负司法检察、治安警察、财产评估等几个方面的职责，并不负责管辖和指导县域内市镇的自治事务。[60]在各级地方政府中普遍建立与中央政府各部门完全"对口"的相应机构，形成几十个自上而下的"条条"，其中每一个机构要向"条条"、"块块"双重负责；把同一项事权分割给多级政府行使，使得中间层级成为文件"收发室"、"中转站"，使得不增设许多专门出席会议的副职干部；这些才是必须废除的"中国特色".我们认为，在实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体。[61]县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县制的要旨。
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县长、县参议会与执行机关
在实行虚县制以后，县政府的基本架构应当是什么样的呢？首先一下法国大区和省政府的情况。
1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成，1982年，《权力下放法案》正式确认大区为地方行政单位；设大区议会和大区议会主席。大区议会包括两个机构：（1）大区会议，其中一半成员是从本大区选举产生的法国国民议会议员和参议院议员，另一半议席按各省人口比例进行分配，议员从省议会、市镇议会和市镇长中选出。（2）委员会，系咨询机构，由大区的社会、经济、文化、卫生、、、等各界人士推举的代表组成。大区议会的决议由大区议会主席负责执行；大区主席同时是大区行政首长，领导大区各行政部门。另外，中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表。他保证的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。实施《权力下放法案》后，省长的部分职权转归省议会议长，虽然各行政部门仍在省长统辖之下，但省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，这些省行政部门则由省议会议长领导。[62]一个（共和国专员或省长）负责执行国家委托事项，另一个（大区议会主席或省议会主席）负责执行地方自治事项，笔者把这种地方政府架构称为"双头领导平行架构".另一种不完全自治的地方政府架构是"双重职能兼行架构"，可以清末民初的县为例。根据1910年2月颁布的《府厅州县地方自治章程》，县设议事会和参事会；议事议员由城镇乡选举产生，议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法；参事会议员由议事会推选4至12人组成，参事会由县知事召集会议，虽可议决议事会所决事件的执行，却不是执行机关；执行机关仍由县知事担任。[63]在这种架构下，由一个同时肩负两种职能，朝廷任命的县知事既负责执行国家委托事项，也负责执行地方自治事项。1982年法国地方政府改革以前的省长，其职权类似于清末民初的县知事。
