民主如何界定了政府与国民的分工合作关系(10)

在美国，超过95％的法律纠纷和法律案件（legal case）都是由各州法院审理判决的。州法官如行为端正，可以继续任职。只有五种情况可以使他们走下法官岗位：去世、自愿退休、被立法机构弹劾、在定期选举中没有再次当选、在“密苏里方案”中没有得到选民认可。在美国历史上，共有15位联邦法官遭到国会的弹劾而离职。

为什么法官可以终身任职？为什么大部分法官在其任职期间不必再接受选举的考验？这是因为统一民意的形成和表达是通过立法来进行的，因此议员们虽然也可以终身任职，但这要求他们必须在每次选举中获胜，这种定期选举保证和督促了议员们必须始终对民意负责。然后由这些人民的代表去监督法官们执行根据民意制定出来的法律，通过这种安排保证了法官对民意负责。有了这样的前提，就可以把重点集中在如何发挥法官的专业性上，让他们能终身任职就是这样一种制度安排。

同样道理，在行政系统中，最高行政首脑是要经过选举产生，并且有任期限制；但到了中下级官员，就不必进行这些制度安排，所以在转行、调换工作十分频繁的美国，公务员队伍相形之下十分稳定，很多中下级官员在自己的岗位上也是终身任职；这样的制度安排可以充分发挥法律执行和行政管理的专业性、连贯性和效率。但我们千万不要看到他们终身任职，就说他们拥有超越于民意的权力。一个派出所所长也很有可能终身任职，但他的权力当然是人民给的，人民可以给他这个权力，也可以不给，完全取决于人民的意愿。当我们说司法的独立性时，并不是说法官独立于民意，而是说法官的职权独立于行政领导人乃至立法机构，这种独立性使法官可以对行政和立法机构进行制衡。

这就好比股东大会选定了公司的总经理（相当于总统）、特派员（相当于议员）、监事（相当于法官），在这中间监事是通过总经理和特派员确定的。他们三方共同为全体股东工作，三者之间可能会产生意见分歧，有时甚至会导致出现僵局，但股东们觉得这是必要的。这既是为了防止某一种权力过大，又是为了看清究竟怎样做才合理。股东们虽然是公司的所有者，但他们对究竟怎样才能管理好公司并不很清楚，只听特派员和总经理的话可能还不够，还要听听监事的意见，听听三方之间的争论，这对于股东们看清如何对公司的大事进行决策是有好处的。当特派员和监事发生意见分歧时，特派员不能随便行使自己的弹劾权将他炒掉；炒掉一个车间主任可能不必顾虑那么多，但对监事一定要慎重，因为监事是股东们的红人，是股东们十分看重的。特派员首要的选择是和监事争论，和监事沟通，必要时服从监事的意见。只有在监事明显不顾股东们的利益、股东们对监事十分不满时，才会弹劾监事，将其炒掉。

总之，本文说的是：现代文明国家的政治权力都是属于人民的，国民的利益是政治权力运作的根本指向，在这个宗旨之下进行一系列制度安排。政府和广大百姓的关系，和一个会计师事务所和广大客户的关系，是相似的；这是一种自愿的分工合作的关系。政府人员为广大百姓提供他们所需要的社会政治的管理，并以此取酬；农民则向政府人员及其他国民提供农产品，并以此取酬；电视机厂家则向政府人员及其他国民提供电视机，并以此取酬。虽然各自提供的产品和服务不同，但关系的性质相同。在这里，我们谈的是两个主体：政府和国民，谈的是他们俩的利益一致性。