民主如何界定了政府与国民的分工合作关系(6)

在社会分工的体系中，对社会政治生活进行组织和管理，是一个具有自身鲜明特点专业性很强的工作；在这方面，法律专业人士起着举足轻重的作用。他们讲究规范，反对激情和偏执，谨慎、沉着，对社会生活有着丰富的知识和洞见。在欧美国家，立法、司法和行政的很多重要岗位都由法律专业人士担任，我国则在这方面较为欠缺。

第三方面，虽然全社会为了使政府能有效发挥其功能，必须给他们充分的自主权和相对独立性，但不能使政府脱离百姓的控制。

作为社会分工环节中的一环，行政和司法部门有着自身的特殊性，那就是：他们拥有社会政治管理的权力。如果他们行使权力的相对独立性得不到保证，就不利于他们有效发挥自己的社会职能；可是如果他们的相对独立性太大，则使他们有可能谋取特殊利益，有可能背离国民的意志和意愿，以至于一句著名的西方谚语说：代议制下的公民只在他们投票的那一天是自由的。

巴贝尔在《强民主：一个新时代的参与性政治》中分析了两种倾向（Barble,1984）。

一个叫做行政式民主，在这里，行政人员权力很大，政府权力集中而活跃，行政人员对立法也有很大影响，行政在整个政体中地位很高；他认为美国在1965年约翰逊总统的“伟大社会”政纲时期，就是行政权力太大，而随之而来的就是公民权利的变小。

另一个叫做司法式民主，司法人员权力很大，司法人员地位很高，他们以宪法和各种法例为指引，干预、限制行政权力；他认为美国的最高法院有时就扮演了这一角色。这时，法院实际上在民意之外，引入了另一个最高理据，也就是自然法或宪法。1936年的美国就是这种情况。由于最高法院7个法官中有4个持传统资本主义的理念，倾向于保护资方的权益，十分不满当时罗斯福推行的新政，所以否定了一系列新政的法案。比如罗斯福1934年提出了铁路职工退休法，规定铁路公司必须为其雇员支付养老金，但最高法院判其违宪；格菲·斯奈德煤炭保护法旨在保障煤矿工人的劳动条件，规定了他们的最高工时和最低工资，但最高法院判其违宪；纽约州颁布妇女与儿童最低工资法，但最高法院判其违宪。（林克，卡顿，1980）。最高法院的这些判决和民意的对立如此强烈，以至于几乎使当时的美国行政和立法部门瘫痪。罗斯福只有使出最后的底牌：改组最高法院。他于1937年2月提交了司法改革法，如果一旦被两院通过，就会生效，他就可以改组最高法院的人员组成。就在这时，最高法院开始改变立场，从而避免了一场司法危机。

巴贝尔说：在以上两种情况下，我们就看不到公民在决定、创造自己的生活，政治变得只是由政治家在做。当然，也许他说的有些过分，但他的顾虑是合理的。所以说，国民们必须在根本上掌握住国家的最高权力，使政府人员的工作完全指向国民的利益；为此，卢梭在《社会契约论》中主张议员的任期不能很长，只应两年，这样做的目的是：尽量减少议员贪污的机会，迫使议员勤奋地工作，及时去除无能议员。在这个前提下，则必须给政府人员足够的相对自主性和独立性，以使他们能把工作做好。所以事实上议员们的任期都在四到五年，还有的更长；而且他们会连选连任，在美国，80％左右的议员会进行连选连任，其成功率平均有75％（Patterson,1997）。这种制度安排的目的，就是要提高和发挥议员们的专业性。如何把握好以上两者的平衡，是国民社会政治生活的一个主要内容。